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财政投资的法律规制

作者:翟宏堃 来源:中国财税法网 日期:2014-6-25 16:21:06 人气:45 加入收藏 评论:0 标签:

  摘要:财政支出是政府将从人民那里获得的财富重新用于人民的过程,财政投资最为财政支出中重要的组成部分,直接关系到我们每一个人的切身利益。自进入21世纪以来,我国财政投资一直处于飞速上升的态势,而实践中却也暴露出了我国财政投资制度的诸多不足之处。本文立足于我国现状,结合一些国外先进立法经验,指出了我国目前财政投资制度的不足之处并提出了相应的解决方案。
  
  关键词:财政投资、投资决策、投资范围、监督
  
  财政投资,系指国家为了实现其功能,满足社会公共需要,由政府通过投入财政资金,以建造和转化为政府公共部门资产的行为和过程。可以说,财政投资作为国家经济宏观调控的重要手段,直接关系到国计民生,关系到我们每一个人的切身利益。然而,就我国目前形势而言,我国财政投资方面的相关法律规制相当薄弱,有的仅仅只是一些基本的政策性文件和简单的规章,缺乏统一的高层次的法律规制,并且在某些方面还存在一定的空白。在此基础上,如何建立健全的财政投资法律规范,已经成为了目前备受关注的话题之一。
  
  一、我国财政投资的现状及问题
  
  
  有研究表明,我国自建国以后相当长的一段时期内,政府财政投资水平一直较低,并且一直处于波折起伏的不稳定状态。而自上世纪80年代以来,由于总的社会政治环境发生了变化以及政府投资体制的改革,使得政府财政投资开始得到了较为稳定的发展。据可靠数据显示,这一阶段政府财政投资的规模从1980年的940亿元增加到1990年的2260亿元,增长了一倍多。进入九十年代以后,我国的财政投资进一步向市场发展,政府财政投资的规模进一步扩大,从1990年的2260亿元增加到2000年8870亿元,涨幅接近300%。而自迈入21世纪以来这短短的十几年间,政府财政投资的规模更是飞速增长。
  
  
  然而,飞速发展的财政投资现状也折射出了我国财政投资相关法律规范的缺位。同一个研究表明,截至2010年12月31日,我国在政府财政投资方面,尚缺乏相应的专门的法律规定,我国财政投资方面的相关规定大多还处于未成体系的、散见于各个单行其他法律规范的状态。总体来看,我国政府财政投资方面的法律规范的基本状况是:以地方级法规、政府规章、规范性文件为主,以非专门规定为主,以规范性文件规定为主,以近年来出台的新规范为主。这一方面反应了我国政府财政投资法律制度正处于蓬勃发展时期,尤其是近10年以来大量相关规范的出台恰好印证了这一点,但同时也暴露出在制度发展过程中的问题:由于财政投资的飞速发展导致相应的制度短缺而催生出来的这些“权宜之计”能否经得起现实的考验。
  
  
  二、外国财政投资制度简介
  
  
  1.美国财政投资制度简介
  
  
  在美国,配置资源主要通过市场过程来完成,政府投资只占其中的20%,而绝大多数的投资则来自于个人。从投资结构上来看,美国政府财政投资的项目,主要集中在高速公路、医疗的基础设施等公益性行业里,其占投资总量的比重也比较高,作为联邦政府来说只是在军事和环境保护等基础建设方面起到一定的作用,大多数的公共事业投资的主要承受者是地方和州政府。此外,美国政府财政投资的另一个主要兴趣方面是研究开发类行业,政府投资往往占开发研究总额的40%以上。而且,美国政府对于教育投资也十分重视,州和地方财政支出中,往往教育支出能够占到其中的三成以上。
  
  
  在财政投资范围划分的问题上,虽然美国的教育、公路建设等相关行业的投资主要由地方政府承担,但联邦政府会根据具体的项目提供一定的补贴。并且近年来有人主张,公路、环境保护、高新技术研究等项目的建设,应当采取招投标的方式来加以扶持,根据具体的出资比例的高低来确定地域上的差别,然后将相应的不足部分的补贴给予相应的地域。同时需要引起我们注意的还有,近年来美国政府开始重视运用收费的方式来筹集基础设施建设用款,以期望藉此更好地体现谁受益谁付费的原则,同时也希望由此解决基础设施建设过程中财政收入支出均衡的问题。
  
  
  2.日本财政投资制度简介
  
  
  总结起来,日本政府在财政投资方面的成功经验主要有五个方面。其一是日本建立健全了投资方面的立法。战后,日本政府相继颁布了多达20多部跟政府投资方面有关的法律法规,如《财政法》、《地方财政法》、《国有财产法》等等。其二是通过政府强化对财政投资的计划和引导。面对经济发展中产生的压力,日本对政府投资进行有效的计划管理,制定出具体的政府投资方案。其三是利用财政投资对日本整个经济形式进行干预。在日本,一般会计资金预算主要集中在经济产业化和环境保护和开发等项目的费用上,这些手段对于国民经济的发展起到了核心的引导和调节作用。其四是注重区域经济均衡发展。政府通过制定全国性的大型开发项目加强对不同地域发展的政策融资方面的支持和倾斜。其五是积极发挥财政融资。日本政府通过建立一套相对规范化的投资融资渠道,从而有效地发挥财政在融资过程中引导和合理布置的作用。
  
  
  3.澳大利亚财政投资制度简介
  
  
  相比之下,澳大利亚政府的投资范围较为狭小,其投资范围主要集中在很少一部分公用设施领域,如公路、港口、电信、供水等项目,另外,教育和社会福利性行业也是政府投资的对象。相较其他国家而言,澳大利亚政府投资制度在中央与地方的责任划分方面非常的清晰,中央负责的投资项目主要是涉及全国的,地方政府仅限于本地区的投资融资项目,并且决定权和资金筹措权完全掌握在州政府手中。澳大利亚在各级政府部门设置了国库部对其进行严格控制,使得各级政府的投资预算收支达到平衡,在紧急时期可以采取一些叫停的行政手段来保证审批的建设项目得到合理的落实。
  
  
  三、我国现行财政投资制度问题的提出与相关的立法建议
  
  
  根据我国财政投资发展现状,结合他国的立法经验和历史发展,就笔者看来,目前为止,我国财政投资制度存在的主要问题有:
  
  
  1.缺乏相应的财政投资法律体系
  
  
  我国财政投资相关制度最主要的缺陷在于缺乏一部政府财政投资基本法对此一问题予以规制。刘剑文老师曾在他的著作《重塑半壁财产法:财税法的新思维》一书中提出:“政府投资对于弥补市场失灵、发挥财政对资源的积极配置,实现经济社会的稳定、持续和协调发展有着重要的意义。然而,我国至今尚未制定一部有关财政投资的综合性法律,甚至连一部综合性的行政法规都没有……”目前,在我国,构成财政投资制度基础的,是体系庞杂数量繁多但效力层级低下的地方性文件,而地方性文件中,占主导地位的又是地方的规范性文件。也就是说,法律层级中效力最低的文件恰恰是我国财政投资相关规范中最繁多、最直接、也是最重要的一部分。并且由于效力层级底下,大部分规章制度只能适用于本部门、本地区,这就带来了高额的制度成本,也带来了地区间制度差异所造成的地方保护、冲突与不公正。此外,我国现行财政投资制度大多散见于其他各个相关法律,即使是专门规范,大多也只是针对制度中的某一方面进行规范。这样就导致了大部分规章并不与某些成体系的规范相结合,缺乏之间的呼应,更缺乏配套制度。这一方面导致了很多单纯的程序性规范一旦违反则无法问责的情况,另一方面,也难以保证法律的有效运行,更不要说保证其效果了。
  
  
  2.财政投资的实体制度缺乏科学指导
  
  
  我国财政投资制度在建立的过程中往往处于“打地鼠”的状态,缺乏统一而集中的理论思考。这种情况表现在我国财政投资范围划分、财政投资决策制订等多方面。前者主要表现为投资领域的过度宽泛化以及政府间投资权限划分不明确,政府为了政绩,经常出现地方政府与中央政府争夺项目管辖权的问题,同时在投资项目上,不加限制的投资领域使得政府在某些领域与民营资本争夺利润而在公共服务领域却投资不足的情况。而从投资结构上看,由于我国目前财政投资决策缺乏相应的科学决策制度的引导,投资结构不合理、“三边工程”、“首长工程”等屡见不鲜。举一个简单的例子,1998~2002年,我国中央水利基建投资规模高达1786亿元,其中防洪工程建设投资占总投资的比例为70.4%。的确,我国在经过大规模防洪基础设施建设后,洪涝灾害造成的经济损失有所降低。但是,由于水资源短缺每年造成的经济损失约为1800亿元/年,水污染造成的经济损失约为2500亿元/年。而即使是防洪工程建设投资中,重点也是“在建不在养”,这种粗放的管理模式在一定程度上加大了工程投入,产生了更大的浪费。
  
  
  3.财政投资缺乏相应的监督问责机制
  
  
  此外,我国现行财政投资制度尚缺乏相应的监督问责制度的控制与管理。虽然我国目前存在信访举报制度、特邀监察员制度、行风评议制度等等制度,但这些制度尚存缺陷,而在实际生活中也常常出现运转松懈、流于形式的情况。这就导致了政府与公民之间不能进行充分而有效的沟通与对话,公民对于政府财政投资项目的立项、规划、实施、资金运用等等过程无法有效地向主管机关提供意见和建议。此外,由于缺乏相应的问责机制,违法成本低,也是导致政府投资无法得到有效利用的重要原因之一。
  
  
  因此,笔者认为,针对当前现状,结合国外的立法经验,我国目前在政府投资制度中可以借鉴采纳的方案有:
  
  
  1.建立健全财政投资基本法律制度
  
  
  由于我国目前尚缺乏相应的财政投资基本法律制度,因此,当务之急是建立一套中央的、高位阶的、有关规范财政投资的基本法律制度。在这套财政投资基本法律制度中,应当详细规定财政投资的范围、决策程序、管理程序、监督程序和问责机制,并且将这部财政投资基本法与其他相关法律联结,形成一套完整的法律体系。
  
  
  2.明确政府财政投资的范围
  
  
  如前所述,我国目前财政投资范围划分尚不明确,因此,在建立财政投资制度时,应当明确政府财政投资范围。其一,财政投资制度应当明确政府投资的范围,即“哪些可以由政府财政投资,而哪些只能由民间资本投资”,就这一点来看,公共基础设施、保证经济协调发展、高风险的研究投资、有溢出效应的教育投资等,都是适合由政府出面投资的。其二,财政投资制度应当明确中央政府与地方政府投资项目的范围,在这点上,原则上全国范围的公共产品和其他重大事项应当由中央负担,地方性公共产品由地方负担更合适,但涉及地区间经济协调发展的事项应当由中央统筹规划,地方负责该项目绩效更高的应当由地方负责,其余某些涉及中央和地方负责的项目则应当由双方确定比例分配。
  
  
  3.加强政府财政投资决策的科学性
  
  
  在财政投资的决策上,应当充分发挥专家的力量,完善政府投资可执行性的分析,建立健全项目论证制度和专家咨询制度,加强财政投资决策的科学性。此外,财政投资的决策过程中还应当加强部门之间的配合,这是因为不同部门有着不同的熟悉领域,能对财政投资决策从不同的角度提出意见,最大程度保证政府投资项目的正确决策。同时,由于部门之间的相互牵制,能够避免某些部门为了本部门的利益扭曲财政投资的决策方向。
  
  
  4.建立健全问责机制和监督机制
  
  
  最终,为了保障财政投资制度的有效运行,还要建立一套健全的问责机制和监督机制,加强民众监督,保障财政投资能够高效地投入在使社会公共利益最大化的产业上。
  
  
  目前,国务院正在加紧制定《政府投资条例》,前面所述的几个基本的解决方案都在这部条例中得到了相应的体现。虽然这部历经10余年的条例目前仍处于酝酿阶段,但我们有理由相信,经过了各方面系统化、理论化的讨论,这部条例最终的颁布和执行将在一定程度上改善我国财政投资制度的规范化程度,缓解我国财政投资中遇到种种的问题。
  
  
  
  
  
  
  
  
  参考文献:
  
  
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  [4]尹金林.政府投资法研究[D].安徽:安徽大学,2013.
  
  
  [5]张宇庆.政府投资社会监督的法律问题研究[D].湖北:华中师范大学,2005.
  
  
  [6]王兴杰.中央政府投资的法律规范[D].福建:厦门大学,2009.
  

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