漆多俊经济法网欢迎您 | 联系我们 | 在线投稿 | 旧版本
游客,欢迎您 请登录 免费注册 忘记密码
您所在的位置:首页 > 国家投资经营法 > 正文

从美国“两房”之兴衰谈完善我国国家投资经营法

作者:石金平 曹丽萍 来源:《经济法论丛》第18卷 日期:2014-4-10 10:29:05 人气:74 加入收藏 评论:0 标签:

摘要:美国“两房”自上世纪成立以来,经历了国家资本进入——退出——再进入的过程,每次进入都发生在严重经济危机时期,政府为挽救市场经济自身缺陷引发的“市场失灵”而不得不采取国家投资经营以调节经济。国家资本在经济活动中的进退受到国家投资经营法的调整。国家投资经营法调整下的国家投资经营行为应克服市场唯利性、引导并建立符合经济规律的市场,特别要规范国有企业投资行为,审慎对待国家资本退出。我国应尽快完善国家投资经营法律制度,以满足近年来对经济增长发挥举足轻重作用的国家投资行为的调整需要。
关键词:“两房”  次贷危机  国家投资  国家投资经营法

    2007年2月,美国住房抵押贷款风险加剧,演变成一场“次贷危机”,从美国金融市场开始席卷全球。2008年4月,国际基金组织(International Monetary Fund ,IMF)发布报告称,全球损失超过1万亿美元[1]。在美国,2008 年9 月开始,从房利美(Fannie Mae)和房地美(Freddie Mac)(也称“两房”)被政府接管,到一系列金融业巨头的财务纷纷告急,这场危机演化成20世纪30年代大萧条以来最严重的经济危机。这一年,美国国会还通过了《紧急经济稳定法案》,公布了7000亿美元的金融救助计划,这是美国有史以来规模最大的经济干预,也是运用“有形之手”进行国家投资的大胆尝试。
    本文从“两房”的兴衰史中解读美国近来的次贷危机,从漆多俊教授提出的国家投资经营法的理论来反思危机形成的原因,并针对我国国家投资经营活动中存在的问题提出完善国家投资经营法的建议。本文首先介绍美国“大而不倒”的房利美、房地美与使它们陷入窘境的次贷危机;其次结合国家投资经营法理论对房利美、地美的兴衰进行反思;最后结合这两家公司的教训和我国现有事例的分析,提出对完善我国国家投资经营法的建议。
     一、从“两房”和美国次贷危机看国家资本之进退
    (一)“两房”及国家资本之进退
    “两房”是在不同的经济萧条时期诞生的第一、第二大美国政府赞助企业,属于由私人投资者控股但受到美国政府支持的特殊金融机构。房利美全称“联邦国民抵押协会”(Federal National Mortgage Association),根据1934年国会颁布的《国民住房法》(National Housing Act)由政府出资设立。房地美也称“联邦家庭抵押贷款公司”(Federal Home loan Mortgage Corporation,Freddie Mac),是根据1970年的《紧急家庭金融法》(Emergency Home Finance Act of 1970)由国会批准、政府出资设立,是房利美的竞争对手。上世纪70、80年代,国家资本退出“两房”,使“两房”实现了私有化。
    “两房”的商业模式(Business Model)可以从融资与投资两个角度来解释。就融资方面而言,由于市场普遍认为“两房”享有来自美国联邦政府的隐含担保(Implicit Guarantee),这两家公司得以在市场上发行具有最高信用评级的机构债进行融资[2]。就投资方面而言,主要业务是从抵押贷款公司、银行和其他放贷机构购买住房抵押贷款,“两房”既可以在资产组合中持有这些债权,也可以将它们组成资产池(pools),并对其进行证券化,所谓证券化就是把很多抵押贷款打包成金融产品,如抵押支持证券(Mortgage-Backed Securities, MBS),在将这些证券出售给全球市场上的投资者,以此从中获利[3]。从事这种证券交易的市场被称为二级市场。两家公司是美国住房抵押贷款市场的主要资金来源[4]。
    为了更好理解“两房”的角色,需要简单介绍一下美国的房贷市场情况。在中国,给购房人提供抵押贷款的都是银行,贷款利率比较统一,根据人民银行公布的基准利率执行。在美国,首先,房贷业务不是银行的特权,有一大批专门的信贷公司都可以从事这项业务,且相互之间竞争激烈。其次,贷款也有基准利率,但基准利率只是利率的“政府指导价”[5],不是贷款者必须执行的。信贷公司没有统一的贷款利率,决定利率高低的因素主要是借款人信用的高低,信用高的,利率低,信用低的,利率高;另外还有贷款额的高低,因为房地产市场一次放贷后回收期限长,所以信贷公司通常面临较高的风险,贷款额高的,利率高,而贷款额低的,利率低[6]。
    1995年,房地美开始接触次级债券,到2004年,住房和城市发展部(HUD)建议“两房”进一步进入次级债券市场,为之后卷入次贷危机埋下了祸根。到这轮金融危机爆发,这两家公司担保了美国市场上价值5万亿美元的房产抵押贷款,占全部房产抵押贷款的一半左右。
    (二)次贷危机及国家资本再次进入“两房”
    1977年,卡特政府和美国国会通过并签署了《社区再投资法案》(Community Reinvestment Act of 1977,CRA)。该法案是一项联邦法律,旨在鼓励商业银行和储贷协会满足其所在社区中所有不同人群的借款需求,低收入人群也包括在内。该法案规定,银行有义务为社会福利性住房提供次级抵押贷款[7]。这部初衷善良的法律在后来成了众多实体盲目投身次贷市场的合法依据。
    1、次贷危机。2007年2月,美国爆发次贷危机。要解释“次贷危机”,先得解释次级抵押贷款(Subprime mortgage),也可称为次级债。在美国,FICO会根据一系列标准给每个人进行信用评分并分类[8]:相对于普通住房抵押贷款(Prime Mortgages)[9],次级抵押贷款申请人的信用记录不佳、违约风险较高,商业银行一般不愿意承接此类抵押贷款,而由一些信贷公司来承接,贷款利率和费用通常比较高[10]。2005年之前的几年中,房价持续攀升,投入回报率较高,很多家庭,尤其是低收入家庭通过办理次级抵押贷款,甚至是同一房产上多次抵押而获得收益。近年来,次级抵押贷款成为低收入和中低收入家庭主要的购房资金来源。2005年开始,受到房价的逐步下跌、美联储持续加息等种种因素的影响,从最高点购置房产的购房者开始违约,产生多米诺骨牌效应:首先是次级债债务人,其次迅速波及优质贷款债务人,使得众多贷款银行,尤其是业务以次级贷款为主的信贷公司和放贷机构都受到了拖累,引发“次贷危机”,危机延伸到二级市场,住房抵押贷款支持证券的价格亦下跌[11],造成“两房”巨额亏损。
    2、国家资本再次进入“两房”。“两房”受到次贷危机冲击,严重资不抵债,于2008年9月被美国政府接管。美国联邦储备委员会主席伯南克对美国政府接管“两房”的行为表示大力支持。他在一份声明中说,救助“两房”将有利于稳定美国的住房市场和金融市场。按照美国此次救助计划,财政部将出资10亿美元购买两家公司的优先股[12],从而在两家公司的股份总额分别扩大到79.99%的权利,并承诺预备4000亿美元的资金弥补两家公司的亏空以维持“两房”对美国房地产市场的支撑作用。同时,财政部强令两家公司的CEO辞职,把公司管理权移交给专门的政府组织——联邦房屋金融署[13]。但据2009年8月6日路透社报道,当年第二季度,房利美净亏损148亿美元,迫使其第三次向财政部寻求资金支持以维持运营[14]。
    从美国国家资本进入房贷市场,房贷市场兴盛,到国家资本退出让位民间资本,再到此次金融危机中,政府不得不再斥巨资进入,这个过程清晰展现了国家资本之进退。
    二、国家投资与国家投资经营法的作用
    (一)国家投资与国有企业投资
    在自由市场经济阶段,投资经营活动基本上由市场主体自行决定,国家不能,也没有必要参与其中。随着产业革命和社会市场经济阶段的到来,各经济部门、行业、产业、地区等之间的投资和发展不平衡问题,以及社会对公共产品需求的扩大与供给不足之间的矛盾开始凸现。由于受唯利性支配的市场主体不能或不愿意解决这些问题,为了维护社会整体经济利益,国家可以通过经济政策鼓励、引导市场主体对这些领域进行投资经营,或者是国家直接参与投资经营。“两房”就是在房地产市场低弥、资本流动不畅的情况下,由美国政府设立的,国家直接投资并经营管理的企业。
    国家投资包括国家资本进入和退出两个相辅相成的方面:即当民间资本不愿进入或进入不足时,或在国家通过有关政策手段予以鼓励引导而仍不见效的情况下,国家直接参与某些投资经营;适度的国家投资是必要的,但国家投资和国有经济成分过多非但无益反而有害,包括妨害市场机制运行,影响整体经济效率,加重国家财政负担等。一旦民间资本愿意进入,能够保持经济运行的协调、平稳时,国家资本应及时退出。当然,国家资本进入和退出不限于一个过程,国家资本退出后,在必要的情况下也会再次进入。“两房”的历史清晰展现了国家资本如何进入、退出并再次进入的过程。相对于市场自主调节方式,国家投资这种国家调节方式越来越受到现代国家的重视,也越来越体现出其在经济稳定发展中的重要性。西方资本主义国家几次掀起国有化高潮大都是为了平抑经济危机,而社会主义国家的国有经济几乎一统天下[15]。
    开办国有企业是一项最为重要的国家投资行为。国家投资活动中需要组建企业进行长期性投资而由国家全部出资或国家控股的企业统称为国有企业,国有企业虽然同其他所有制企业一样都从事生产经营活动,但不以营利为唯一目的,国有企业要执行国家计划和经济政策,担负一定的政治和社会公共职能[16]。 “两房”设立初期就是典型的国有企业,并由政府主管部门直接管理。
    国有企业通常具备法人资格,其投资经营活动存在一定的自主性和独立性。从投资主体来看,国有企业的投资行为不属于国家投资行为,国有企业的投资者是企业自身,国家投资的投资者为国家或国家授权代表机关;但国有企业的投资行为与国家投资行为有一定的关联性,这与国有企业设立的目的及其历史使命有关。国家设立国有企业体现了对国家投资政策的具体落实以及国家直接投资的方向、重点和规模,同时满足国家调节的需要以及社会经济的协调、稳定和发展要求。20世纪以来出现的国有企业,开办目的主要在于经济性目的,通过国家直接投资于某些行业和进行产品的生产经营,直接调节国民经济的结构和运行,同时通过对国有资产的控制和运营,增强国家调节社会经济的物质力量[17]。国有企业担负的历史使命与国家当期的经济、社会发展目标相符。鉴于此,国有企业所从事的投资经营活动,也需要符合并满足上述设立目的和特定历史使命。
     (二)国家投资经营法及其作用
     1、国家投资经营法。市场经济是法治经济,为了克服市场经济缺陷而实施的国家投资经营活动也应有国家投资经营法来调整,国家投资经营法包含多种法律、法规,主要是国家投资法和国有企业法。国家投资法是指关于国家投资的决策和实行的法律,又可以分为国家投资政策法和国家投资体制与程序法,前者规定国家投资政策的实体性内容,后者规定国家投资管理体制、投资步骤和做法。关于国有企业的组织和经营管理的法律即为国有企业法[18]。这些法律会根据市场经济发展情况而逐步发展变化,以配合市场调节需求。
    在“两房”的发展历程中,美国国会颁布了一系列的法律、法令,主要有1934年《国民住房法》、1968年的《房利美法案》、1970年的《紧急家庭金融法》、1989年的《金融机构改革、复兴和执行法》、2008年《紧急经济稳定法案》等,这些法律既包含有国家投资政策法内容,也包含有对“两房”这两家国有企业股权结构、业务范围、经营模式等进行规定的国有企业法内容。需要说明的是,虽然“两房”先后实现私有化,但凭借着特殊地位,依然享受国有企业的种种优惠待遇,实质上仍然属于具备国有企业影响力的企业,国会针对私有化后的“两房”所颁布的法律也与规范普通私营企业的法律不同[19]。
    2、国家投资经营法克服市场唯利性的基本作用。国家投资经营法作为经济法的重要组成部分,其所发挥的国家调节作用中最基本的是克服市场唯利性的作用。国家投资经营活动正是针对市场唯利性缺陷实施的,国家资本进入社会经济领域进行投资经营属于国家介入民间资本不愿进入的经济领域,是为了对社会经济进行某种调节,以维护和促进社会经济结构和运行的协调、稳定和发展,这一系列的投资行为通过国家投资经营法来调整,由国家投资经营法发挥其克服市场唯利性的作用。
    国家投资法和国有企业法是国家投资经营法的两个主要组成部分。国有企业所进行的投资活动是对国家投资行为的进一步具体化,这种投资活动应首先符合国有企业法的规范要求,同时也需要符合国家投资法的要求,符合法律对国有企业的投资领域、决策内容及程序、投资风险防控等方面规范的要求。“两房”成立后的大部分时间内,并不以营利为唯一目的,决策者稳健经营,对美国住房抵押贷款市场起到了支撑作用。
     3、国家投资经营法对民间投资经营的引导作用。国家投资经营法的引导作用可通过两种途径实现:其一,通过设立国有企业吸引民间资本投资此行业。国家设立国有企业的目的不是为了在该领域制造垄断,产生“一家”或“两家”企业独大的局面,而是要同时吸引市场资金进入共同参与经营活动,展开竞争。其二,国家可以通过参股民营企业或进行政策性引导,以国家投资带动民间投资。例如,国有企业进入的一些行业,有些因为投入巨大,民间资本无力投资或不愿前期投资过多,但国家可以通过参股民营企业或给民营企业以政策性引导在该领域建立成熟的竞争机制。国家可以对经济结构调整、产业更新换代、行业转型给以支持,通过奖励新技术企业,为新型行业提供特别优惠等措施。由此,更多的民间资本能在国家行为引导下进入新型的高科技、环保等领域,逐步实现淘汰技术落后、高污染、低效率的旧企业,促进新兴企业发展壮大。
    三、对“两房”兴衰的反思
    (一)“两房”的兴盛得益于国家投资经营法克服市场唯利性作用
    “两房”依据一系列国家投资经营法进行的融资和投资活动实际上是对社会资源的再分配活动,这与国家给二者提供源源不断的资金支持是分不开的,由于房屋抵押贷款市场所需资金庞大,一般的民营企业无力承担如此重荷,也无法赢得较高的付款信任度。市场唯利性导致没有民营资本愿意或有能力经营该领域。为了克服市场唯利性由美国政府出资设立的这两个企业,在健康运行的几十年中,为实现政府目标,采取一系列措施增加房地产市场资金流动性;通过抵押贷款证券化,降低房贷成本,使普通民众房贷首付款从20%左右降低到3%左右。“两房”为培育抵押支持证券的发行及交易市场、为美国普通居民获得自有住房做出了巨大贡献。
     (二)国家资本在“进入”领域未能引导并建立符合经济规律的市场
     美国的住房抵押贷款二级市场自房利美1938年设立起即在国家投资经营中发展壮大,但直到2007年住房抵押贷款二级市场发生次贷危机,且“两房”控制了该市场中一半的住房抵押贷款总额的情况下,这个二级市场仍然不是一个公开、成型的市场,虽然规模庞大,却不像股票那样有正规的交易所可以挂牌交易,次级债就是在这样的二级市场中通过私下交易进行[20]。因为没有公开的市场,债券真实的市场价值就无法体现,作为直接受到政府投资政策及法律规制的“两房”,在这个非公开的二级市场中不仅为制造泡沫不遗余力,而且在这个市场中迷失了方向。
    不论美国的金融衍生产品如何眼花缭乱,市场关系如何错综复杂,依然没有脱离市场经济的大环境。社会经济必须同时由市场和国家两种机制配合调节,并应以市场调节为基础。国家调节作为一种经济调节机制,应当弥补市场机制的不足,与市场调节机制相互配合,而不能排斥或取代市场机制的作用。市场经济是法治经济,国家调节也应当依法调节,遵循客观经济规律[21]。次贷危机的爆发表明二级市场虽然不公开,但仍依托于公开的房地产市场和住房抵押贷款市场,也同样面临所有的市场调节都将面临的问题,包括市场障碍、市场的唯利性和滞后性等特性。
    “两房”作为国有企业,不应成为仅享受政府特权便利自己融资、投资活动并赚取更大市场份额和利润的企业,而应承担起更多的引导国家投资、建立市场秩序和平抑市场泡沫的职责。“两房”在成立后的几十年中,虽然为民众住房抵押贷款提供了大量资金、创造了众多便利和机会,也为房地产市场的稳步建立作出了努力,但支撑起房贷资金流动、实现住房抵押贷款证券化的二级市场始终没有规范和完善,因为在二级市场中,扮演为贷款机构提供资金、出售抵押支持证券角色的主要就是“两房”,国家没有吸引更多的民间资本进入这个领域,形成众多市场主体共同经营的市场秩序。
    我国曾是计划经济体制下国有企业的天下,没有自由市场,没有市场调节,完全依靠国家计划调节。改革开放重大内容之一就是改革国有企业一统天下的局面,也就是国有资本逐步退出,让民间资本在市场规律下经营运作。经过30多年,我国的市场经济已经初具规模,国有企业占主导地位的一些行业也逐渐引入了市场竞争。如2001年中国电信被分拆[22],打破了一家独大的局面,此次行为不仅业务上被分拆成:长话、市话和数据三块,而且公司以地理区划为界被分成南北两家。分拆后的运营商与一些地方政府所属的电话运营商一起,在这些年的竞争中,不断降低电话资费,不断提高服务质量、增加服务项目,为普通民众带来了不少实惠。
    当然,我国的国家投资经营活动,特别是一些广受关注的事件未能充分体现出对市场经济规律的尊重。如2009年7月,东方航空公司吸收合并上海航空公司事件,是东航在2008年亏损140亿元、成为中国航空史上最大的一笔亏损[23]的情况下,由国务院国资委和上海市国资委重要协调[24],由东航吸收合并了上航,合并后的东航成为国内目前规模最大的航空公司。这种在国家力量主导下国有企业的经营活动,是否体现了国家资本投资经营法律制度的基本要求,能否在市场经济中取胜,尚待时间检验。
   (三)国家资本“退出”不慎
   “两房”在上世纪70、80年代均实现了私有化,政府完成了从“进入”到“退出”的过程,原本应当是功德圆满,可以让“两房”在发展较完备的住房抵押贷款市场中自主经营。但事与愿违的是,“两房”依然享受着政府的庇护,不仅能获得政府一系列的信贷支持及多重税收优惠,不必交纳各种联邦政府与州政府的税;而且其拥有和担保的住房抵押贷款总额几乎占了美国住房抵押贷款总和的一半,这样的金融机构一旦倒闭将对整个金融体系造成难以想象的后果,政府对这样“大而不倒”(Too big to fail)[25]的企业将有更多的容忍和关怀,政府“家长”般关照的背影让涉及住房抵押贷款支持证券链条上的每一个主体,不论是投资人还是信贷公司,甚至“两房”的管理层都信息十足、意识麻痹,认为市场风险不会眷顾“两房”[26]。
    国家资本能否退出、何时退出需要谨慎对待。“两房”私有化时,作为住房抵押贷款二级市场中提供抵押支持证券的主力企业,并没有可与之竞争的民营企业存在,而且“两房”主要面对的二级市场不是一个公开、有秩序、反映正常市场规律的竞争市场。在这样的情况下,国家资本从“两房”退出就不满足保持经济运行的协调、平稳的基本退出要求,国家资本退出后自由市场经济中的市场调节也无法充分发挥作用。由此,笔者意识到,一些密切关系着国计民生且长时间无法吸引民间资本进入并形成良性自由市场的行业和领域,国家资本就不能轻言退出。一旦退出,垄断性企业在经营活动中体现出来的对自由市场的冲击就不可避免,而且即使退出后,由于没有实力相当的竞争对手,不用遵循市场经济规律,其经营决策往往脱离不了原有的模式和程序,国家资本退出后的私有制企业实际上仍会带有严重的国有企业的影子。在这次金融危机中,“两房”的失败就充分体现了国家资本不当退出带来的后果。
    我国的国企改革实际上就是国有资本不断退出的过程。在一些对国计民生不产生重大影响的领域,国有企业的退出能使市场真正发挥资源最优化配置的作用,这样的退出是受欢迎的。我们尤其需要关注的是基础设施建设、金融、能源、环保等这些重要行业的国退民进的过程。只有当国家投资经营活动成功引导了民间投资,并形成较完善的自由竞争市场的情况下,国家资本退出才是合理的,否则,国有资本有可能无法实现彻底的退出。从法律的角度看,“两房”的失败体现了国家投资经营法仅发挥了克服市场唯利性作用,而没有充分发挥对民间投资经营的引导作用。
   (四)国有企业投资未受到有效监管
    “两房”在经营后期,从事追逐高风险高收益的次级债投资,背离了其作为国有企业的职能,而且对于“两房”的“冒进”投资行为,没有对之采取有效的监管措施。1992年之前,由于“两房”的业务主要不包括吸收次级债,所以对“两房”没有像一般金融机构那样采取严格监管要求。但随着“两房”业务向次级债市场的扩张,加强监管之声也随之而来。1992年,《联邦房屋企业金融安全和稳定法》(Federal Housing Enterprises Financial Safety and Soundness Act ,FHEFSSA)提升了对“两房”的监管,根据此法案,不仅对“两房”设立了预防风险的最低资本标准[27],还在住房和城市发展部创立了联邦住房企业监督办公室(OFHEO),该办公室的职责是监督房利美和房地美资本充足并运行良好。
    但这一监管的效力令人质疑。由于联邦住房企业监督办公室的经费来源于“两房”缴纳的税款,并需经国会批准其预算。“两房”在国会的盟友就可以轻而易举地对监管者施加压力。十多年后,联邦住宅企业监督办公室在一份关于房利美的报告中说:“房利美的说客展开行动,确保我们得不到充足的资金。高管层的目的显而易见:迫使我们严重依赖房利美的资讯和专业技巧,其实就是让房利美自己管理自己。[28]”克林顿政府时期,为增加拥有自有住房的美国人的数量,“两房”在一段时期内出现了无节制的扩张,国会对“两房”不受约束地购买抵押贷款持鼓励态度,并明确规定,“两房”不需像其他金融机构那样在手头持有大量资金[29]。1996年初,国会预算局(Congressional Budget Office)就发表报告指出,“两房”利用政府的支持大发横财,而不是尽可能降低抵押贷款利率。不过,该报告得出结论认为,如果斩断政府与“两房”的关系,将对住房市场造成损害。预算局以罕见的生动语言写道:“一旦我们同意与熊同乘一条船,就很难再让它下船,除非征得它的同意或者把我们全身弄湿。[30]”直到2001年,国会要求“两房”必须持有更多的资金,以防在投资于高风险债券时蒙受损失,但这没有挽回2007年开始的危机。
    直至2008年,根据《住房和经济复兴法》(Housing and Economic Recovery Act of 2008 ,HERA),“两房”被政府机构——联邦住房金融局(Federal Housing Finance Agency ,FHFA)接管,代替之前的联邦住房企业监管办公室和住房和城市发展部管理“两房”,并对“两房”资本安全和稳定进行监管,要求两房资本保持在法定最低资本额水平之上,规范投资组合的规模和内容并批准新的抵押产品。此举被认为是“数十年来,政府最深入地介入私营企业经营的情形之一”。[31]
    对国有企业监管的缺乏在我国也甚是明显。近几年来,我国外汇储备居高不下[32],为了充分使这些外汇保值增值,我国组建了如中国投资有限责任公司(以下简称中投)等国有资产投资机构,并允许一些金融机构在国际市场进行外汇投资。中投自成立起,可动用大约2000亿美元外汇储备投资高回报资产,诸如股票及公司债券等。该公司成立后即向美国著名基金管理公司黑石集团(Black Stone)投资30亿美元,并向美国第二大投行摩根士丹利投资50亿美元。然而,从中投入股以来,这两家公司的市值已经双双跳水超过70%[33]。中国的商业银行,包括中国银行、工商银行等都在美国次级抵押贷款市场出现泡沫的时候一掷千金,投资数十亿美元;2008年,国家开发银行作为政策性银行也按捺不住,斥资22亿欧元购买持有大量美国次级债券的英国巴克莱银行3.1%的股份,这笔投资相当于国家开发银行2006年280亿元人民币利润的全部[34]。从这些国有银行及国家政策性银行主观、随意的投资行为中,我们可以看到,这些掌握着大量国有资产,从事金融领域重要的国家投资经营活动的银行的投资行为没有获得有效监管。与美国的“两房”因为太大而想管无法管不同,我国对金融机构的大额投资行为没有专门的监管法律,也没有有效的监管机构,这些金融机构用于投资的资本未经历辛苦积累的过程,所以在面对市场风险时,也未充分考虑市场风险,而这实际上背离了国家资本投资经营的基本初衷。
   四、对完善我国国家投资经营法的建议
   建国后,我国在很长一段时期实行计划经济体制。“中国的现实不是市场充分发达后出现市场失灵,而是没有市场、市场发育不全;政府当下的主要任务不是干预市场,用其有形之手替代市场无形之手发挥作用,而是要充分培育市场,完善市场的自由调控机制。[35]”改革开放以后,我国开始探索建立有中国特色的社会主义市场经济。如今,我国的社会主义市场经济不断推进,并日益加深与世界经济的相互融合。近年来,我国不断增长的GDP中,国家投资发挥了举足轻重的作用,关乎国计民生的重要行业,几乎都能有各种形式的国家投资。纵览“两房”之兴衰,结合我国国家投资活动,笔者提出如下建议:
   (一)尽快完善国家投资经营法律制度
    国家投资法律制度包括了国家投资决策制度、投资体制和投资程序制度[36]。其中包括对投资规模、投资结构确定的规范性要求,国家投资活动的跟踪检查以及国家投资在国民经济各个行业、部门的分配比例及其相互关系、国家投资活动中的责任机制等。
    我国的国有企业大都通过行政命令设立,在较长一段时间内为迅速增强国力、提高人民生活水平、促进先进生产力的发展发挥了举足轻重的作用。随着经济的发展,国企改革也成为我国改革开放内容的重中之重。国家对这些关乎国计民生的国有企业解决历史遗留问题的方式主要仍然是行政命令。虽然这一方面能体现出行政执行力的高效率,但另一方面由于缺乏权威有效的法律规范,在克服市场唯利性的过程中无法充分实现公平合理性。如由国务院决定,自2008年下半年开始由中央汇金公司[37]与财政部等机构向中国农业银行注资300亿美元,为农行补充资本金,并剥离不良资产8000亿[38],使财务系数达到监管要求,为上市做准备;农行改革基本上还是采取了之前国有银行改革之模式,即注资、股改、商业化、上市[39]。整个过程中,我国除了现有《金融资产管理公司条例》原则性地规范了收购银行不良贷款的金融公司的收购行为外,对国家何种情况下可向国有企业注资、注资额度、操作程序、实现目标以及金融公司收购不良贷款的范围、额度等具体情况只依行政命令来操作。
    目前,我国在国家投资经营法领域,已经有如《国有资产评估管理办法》、《国有资产收益收缴管理办法》、《企业国有资产产权登记管理办法》等行政法规,但侧重于规范在经营过程中对国有资产保值增值的管理,对国家直接投资以及国有企业投资方面尚无针对性的立法规范。笔者建议,我国应尽快建立有效的国家投资经营法律制度代替目前的行政命令。国家和国有企业投资的范围、投资数额的合理性论证、具体的投资程序、投资后阶段性成效评估等具体要求可通过行政规章等给以规范,国家投资的原则性要求应当有法律、法规等层级较高的立法予以规范。只有依据法律制度进行的国家投资经营活动才能实现公开化、合理化,更有效地接受社会监督,实现克服市场唯利性缺陷及引导民间投资经营的作用。
   (二)促进国家资本在“进入”领域形成良性竞争的市场秩序的制度
    国家资本进入的领域是实现国家调节作用的领域,国家对某些重要行业进行国家投资活动本身不是目的,形成少数国有垄断企业也不是目的,最终目的应当是促进良性竞争的市场秩序的形成,也就是国家投资经营法发挥其引导民间投资作用,以国家投资带动民间投资,使市场主体多样化,并在竞争中优化资源配置,提高生产效率。我国的国家投资经营法可设立制度鼓励采取多种形式投资如吸引参股、引进技术合作等,促进民间自由市场的形成。
    (三)建立谨慎的国家资本“退出”制度
    “两房”的教训告诉我们,国家资本的退出应谨慎。国家投资经营法需要对能否退出、退出满足的条件、逐渐退出的阶段等要求作以规范。有些关系国计民生的重要行业无法吸引民间资本进入,则国家资本就不能轻言退出;在良性竞争的市场秩序已经建立的情况下才能满足国家资本的退出要求;一步到位的退出可能使市场动荡,产生不良危害,为保证市场稳定、经营运行正常,国家资本可以分阶段逐步退出。当然,目前我国在重要的领域还是国家资本占主导地位,随着市场逐步的完善,国家资本逐步推出的过程也是必然趋势,我国国家投资经营法在设立国家资本退出制度时,应充分考虑市场承受能力、市场秩序平稳等因素,审慎退出。
    (四)建立对国有企业投资的监管及责任制度
    国家投资经营法不仅要约束国家直接投资行为,还应约束国有企业的投资行为,特别如金融等关系国计民生、国有资本将长期占据主导地位的一些重要行业和领域,国有企业的投资行为是国家投资行为的具体化,也应当纳入国家投资经营法的规范中来。对于国有企业投资的行业、投资数额都应有相应的审批、监管制度,防止国有企业拿着国有资本一掷千金;对国有企业的投资行为,应实行责任人制度,对于违规投资的责任人应承担相应的行政和法律责任。在金融领域,我国目前有国务院颁布的《金融违法行为处罚办法》,对金融机构及其工作人员违反法律、行政法规及工作纪律等应承担的法律责任作出了规定,在金融领域建立起基本的责任制度。
   小结
    “两房”从兴盛到被接管,是美国国家投资经营法的生动实践,这两家公司的兴盛在于国家投资经营法充分发挥了其作用,但其失败主要是国家资本未能引导民间资本进入,形成良性市场,当不公开的住房抵押贷款二级市场中只有垄断的国有企业时,政府的监管很难到位。
    我国的国家投资经营活动有自己的特点,最重要的是完善国家投资经营法律制度。根据漆多俊教授提出的国家投资经营法理论,国家资本的进入和退出是法律需要重点规范的内容,是体现经济法作为调节国家经济之法的重要内容。国家资本在什么情况下进入、退出,进入、退出的程序以及与之相关的配套要求都是必不可少的。在国家资本的进退中,不能仅有政府行政命令,而要有明确的法律层面的规范来调整进入的程度和过程、退出的条件等;也要尊重市场经济规律,鼓励竞争,给经营成功者更广阔的发展空间,给经营失败者应有的惩罚和教训,体现社会公平和合理预期;更需要对国家投资经营活动进行适当有效的监管,树立起码的监管意识,让国家资本的使用更能体现市场规律


     Improving China's National Investment Business Act From
 the Rise and Fall of Fannie Mae and Freddie Mac in The United States
                  Shi Jinping  Cao Liping
    (Beijing Haidian District People's Court, Beijing 100081)

Abstract: Since the establishment of ‘Fannie and Freddie’ in last century, United States has experienced the stage from state capital entry to exit to reentry. For the purpose of rescuing the malfunction of market economy ‘Market Failure’ during the period of serious economy crisis, government has no choice but to adjust the economy through state investment and management each time. However, state capital entry and exit in market activities are limited to state investment and management law. The action of state investment and management under the Law should ward off profit- seeking nature of market, guide and build up market rules conformed to economic law especially in the area of manipulating investment activities of state-own companies, as well process state capital exist deliberately. China needs to improve the system of state investment and management law so to adjust the behaviors of state investment which plays the prominent role in recent GDP growth.
Key words: Fannie Mae and Freddie Mac; Mortgage Crisis; State Investment;State Investment & Management Law

 

--------------------------------------------------------------------------------

[1] International Monetary Fund, Global Financial Stability Report: Containing Systemic Risks and Restoring Financial Soundness, (April 2008), available at http://www.imf.org/external/pubs/ft/gfsr/2008/01/ index.htm.s
[2] “两房”在美国金融业的地位相当于第二个美联储,它们发行的债券评级仅次于美国国债,被视为第二国债。
[3] 张明、郑盛联:《次贷危机走向纵深,房利美房地美危机透视》,http://bank1.jrj.com.cn/news/2008-08-12/000003923059.html.
[4] 刘平编著:《华尔街之痛——一个个倒下的金融巨擎》,中国人民大学出版社2009年3月版,第21页。
[5] 刘平编著:《华尔街之痛——一个个倒下的金融巨擎》,中国人民大学出版社2009年3月版,第10页。
[6] 当然,这种利率的上下浮动也是有范围的,一般在3%左右,比较优惠的贷款利率是7%,信用低的人获得的贷款利率往往是10%。虽然是3%,如果贷款期限30年,总的还款数额因期限长被放大后所获利益也会比较可观。
[7] http://en.wikipedia.org/wiki/Fannie_Mae.
[8] 信用评分一般是指FICO(Fair Isaac Corporation)分数。FICO评分是Experian计算的具体信用分值。Equifax、TransUnion也使用FICO来建立自己的评分模型。虽然借款人只有一个货真价实的FICO评分,不过,FICO这个词常被作为信用评分的代名词。http://www.forex21.cn/viewtopic.php?f=16&t=507.
[9] 信用评分在620分以上,有充分的文件证明收入和资产的人,属于信用记录较佳,违约风险较低的人,这些人要贷款购买住房,通常由美国的商业银行来发放贷款。
[10] Lisa Smith:Subprime Lending: Helping hand or Underhanded?, http://www.investopedia.com/articles/basics/07/subprime_basics.asp.
[11] Aaron Unterman, Innovative Destruction—Structured Finance and Credit Market Reform in the Bubble Era, 5 Hastings Bus. L.J. 53.
[12] 这些优先股在盈利之后享有优先分红的权利;一旦企业破产,清偿次序上也要优先于其他股东,但会低于债权人。
[13] 刘平编著:《华尔街之痛——一个个倒下的金融巨擎》,中国人民大学出版社2009年3月版,第29页。
[14] http://cn.reuters.com/article/bondsNews/idCNnCN066964720090807?rpc=368.
[15] 石金平、唐红洁:《析经济法的再分配功能》,漆多俊著编:《经济法论丛》2008年上卷,中国方正出版社2008年8月版,第38页。
[16] 漆多俊:《经济法基础理论》法律出版社2008年6月版,第233页。
[17] 漆多俊:《经济法基础理论》法律出版社2008年6月版,第235页。
[18] 漆多俊:《经济法基础理论》法律出版社2008年6月版,第216页。
[19] 如1989年的《金融机构改革、复兴和执行法》对房地美实行私有化的同时,还是由联邦家庭贷款银行局中的18名成员作为房地美的董事负责经营,房地美受住房和城市发展部的监管。
[20] 刘平编著:《华尔街之痛——一个个倒下的金融巨擎》,中国人民大学出版社2009年3月版,第19页。
[21] 漆多俊:《经济法再分配功能与我国收入分配制度改革》,载于《中共中央党校学报》2008年第4期。
[22] http://www.people.com.cn/GB/it/50/145/20010831/548779.html.
[23] 王飞:《东航2008年净亏140亿元创中国航空史最大亏损》,载《广州日报》2009年4月19日。http://biz.xinmin.cn/aviation/2009/04/16/1825543.html.
[24] http://news.163.com/09/0609/07/5BBOFBQ3000120GR.html.
[25] “大而不倒”理论是在1984年美国救助大陆伊利诺斯银行危机时得以正式确立的理论。该理论的目标是确保公众对银行机构的信心以防止大银行倒闭引发的系统性危机,其主要依据是中小银行可以倒闭,但大银行的倒闭会破坏整个金融体系的信誉。
[26] 2007年8月,房利美的CEO丹尼尔·穆德仍信心十足:“相对而言,我们的风险控制非常优良。”虽然强调“我们对房市的压力也不能免疫”,但他同时表示,危机后看到了“提升我们业务的机会”。
[27] http://en.wikipedia.org/wiki/Fannie_Mae.
[28] 《美国“两房”由盛及衰的警示》,http://www.wyzxsx.com/Article/Class20/200809/51108.html.
[29] 危机爆发前,“两房”的资本金合计略高于800亿美元,相关资产总值却超过5万亿美元。
[30] CBO paper, June.2006 Measuring the capital positions of Fannie Mae and Freddie Mac. http://www.cbo.gov/ftpdocs/73xx/doc7323/06-23-FannieFreddie.pdf.
[31] Lockhart, James B., III (2008-09-07). "Statement of FHFA Director James B. Lockhart". Federal Housing Finance Agency. http://www.ofheo.gov/newsroom.aspx?ID=456&q1=0&q2=0. Retrieved on 2008-09-07.
[32] 到2009年4月份,已经突破2万亿,见国家外汇管理局网站。http://www.safe.gov.cn/model_safe/tjsj/tjsj_detail.jsp?ID=110400000000000000,20&id=5.
[33] 《中投在美国货币基金投资受损,54亿美元遭冻结》,http://news.163.com/08/1014/03/4O6F8KN30001124J.html.
[34] 李红兵:《中资金融机构因次贷危机抄底美国资产出现具亏》,载于《南方周末》2008年1月。http://www.zgjrw.com/News/200821/zgjrw/783480334102.html.
[35] 陈云良:《转轨经济法学:西方范式与中国现实之抉择》,载《现代法学》2006年第3期。
[36] 漆多俊:《经济法基础理论》法律出版社2008年6月版,第229页。
[37] 中央汇金投资有限责任公司是根据国务院授权,代表国家依法对国有重点金融企业行使出资人权利和履行出资人义务的国有独资公司。目前直接控股参股金融机构包括六家大型商业银行、两家证券公司、两家综合性机构和一家再保险公司。http://www.huijin-inv.cn/.
[38] http://business.sohu.com/20071208/n253875513.shtml.
[39] http://finance.sina.com.cn/g/20090202/14175805850.shtml;易宪容:《农行注资改革的重点和难点》,http://business.sohu.com/20070808/n251480796.shtml

本文网址:http://qiduojun.csu.edu.cn/guojiatouzijingyingfa/842.html
读完这篇文章后,您心情如何?
  • 0
  • 0
  • 0
  • 0
  • 0
  • 0
  • 0
  • 0
更多>>网友评论
发表评论