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中国预算法的政治性和法律性

作者:蒋悟真 来源:http://www.economiclaws.ecupl.edu.cn/E_Type.asp?E_ 日期:2015-4-7 21:27:11 人气:40 加入收藏 评论:0 标签:

2014831日新修订的《中华人民共和国预算法》(以下简称“新《预算法》”)从静态的法律条文层面为预算治理能力的提升和国家治理基础的夯实提供了制度保障,但其中仍然含杂许多不合时宜和有欠合理的成分,预算治理能力能否得到理想幅度的提升也依然是一个无法预知的难题。预算法既是一种法律现象,也是一种政治现象。从法律性视角而言,预算法作为各方权利(力)的配置机制或各方政治目的的整合机制,在为各方主体权利(力)提供限度的同时,各方权利(力)亦在预算法中获得了合法性和合理性,各方的政治目的因而被预算法驯化与整合。从政治性视角而言,预算法则成为各方主体追求政治目的的工具或整合各方政治目的的载体,政治目的超越预算法之上,赋予了预算法以内涵和效力。预算法的政治性和法律性在互动与平衡中推动着预算法治的发展。首先,预算法的发展深嵌于整个西方政治的发展史中,预算法的政治性与法律性相伴相随。其次,政治性是预算法价值理念的来源。再次,预算法的政治性为法律性提供权力基础,为法律性提供了国家强制力保障。最后,预算法的法律性是共同体政治目的的承载和良性政治秩序的保障。

我国新《预算法》确立了全口径预算制度,完善了预算编制制度,细化了人大预算审查内容,实施了国库集中收支制度,赋予了地方有限的发债权等,这些具体制度的建构、完善尽管对各方预算权力的合理配置和各方预算目标的实现大有裨益,但预算权力的配置依然不合理,主要表现为:行政主体预算权力依然独大、立法主体预算权力虚化、审计主体预算权力和司法部门预算编制(财权)不独立等,所有这些都影响着预算法政治性的发挥。新《预算法》过于偏重立法主体、行政主体,特别是不同行政主体内部预算权力的配置,而未对公众直接主动参与预算的方式和权利作出具体明确且合理的规定。新《预算法》只在第91条规定了公民的检举权和控告权,公众无法通过新《预算法》直接积极主动的表达或实现自身的预算需求,必将影响共同体预算目标的真正形成和各方预算利益配置的平衡,而新《预算法》也无法承载其本应承载的政治性。因此,要使共同体预算目标合理的生成,预算法的政治性得到恰当的承载,必须对新《预算法》的民主模式予以革新。

新《预算法》在预算法律原则、预算跨年平衡机制、国库权利配置、转移支付、地方债务风险评估与预警、预算公开、预算调整等方面的完善,对预算法的法律性的合理保障具有重要意义。但是,新《预算法》在预算程序、问责机制等方面仍显不足,严重影响了其自身形式理性的内在逻辑自足,从而难以合理赋予各主体预算权力的合法性,实现对各预算主体政治目的的驯化与整合。首先,应着力完善预算的程序机制:第一,预算公开程序的完善。新《预算法》第14条关于预算公开的规定仅是一种静态层面的公开,未能完全贯穿到公共预算的整个过程,除了对公开的期限予以了重点说明,缺乏到底如何进行公开的规定。第二,预算听证程序的建构。具体而言:(1)应规范听证主体,如利益相关主体、专家及相关程序人员等;(2)应明确听证的具体内容,如听证项目、项目可行性分析、听证地点等;(3)应赋予听证者质询权并对听证进行公证的裁决。第三,实施跨年度预算编制程序。新《预算法》依然规定预算年度为11日至1231日,与人大会的时间不相协调,导致预算年度与预算案相冲突。第四,建构预算案否决应急程序。第五,设立预算拨款委员会、构建预算拨款程序。其次,合理建构预算法律责任与问责机制。对预算法律责任形式而言,除了行政责任与刑事责任外,还应补充政治责任和经济责任。预算问责机制由内在问责机制和外在问责机制共同构成。内在问责机制主要表现为行政问责;外在问责机制除了人大监督、审计监督和社会监督外,主要表现为司法问责。预算行为可能是国家行为,但不是政治行为,因而具有可诉性。只有夯实我国新《预算法》实施所依赖的内部制度基础,我国预算法的政治性和法律性才能得到更好地彰显与表达。

(参见蒋悟真:《中国预算法的政治性和法律性》,载《法商研究》2015年第1期。)(白依可整理

本文网址:http://qiduojun.csu.edu.cn/hongguandiaokongfa/1176.html
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