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中小企业信用担保中的政府角色

作者:沈凯 来源:《法学杂志》2006年第6期 日期:2012-3-12 10:01:34 人气:281 加入收藏 评论:0 标签:

【摘要】中小企业信用担保制度的建立和完善离不开政府的大力支持,政府应自觉地扮演好自己的角色,积极主动地推动这项事业的进展。政府应为担保机构提供必要的资金支持,根据产业政策的需要界定扶持范围,还应做好监管工作以降低担保风险,并须制定良好法律,为担保活动的健康有序提供法制保障。  
    
【关键词】中小企业 信用担保 政府 角色

  经过十多年的实践,我国中小企业信用担保业已经得到社会的广泛认可与理解,并发展成为一个初具规模的朝阳行业。在这一过程中,中小企业信用担保行业中存在的种种问题都得到了比较充分的暴露,如担保机构地位不明确、资金匮乏、管理混乱、监管欠缺、担保能力不足等。这些问题不仅严重影响担保机构作用的发挥,甚至已危及到担保行业的生存。研究政府在中小企业信用担保中的角色,对于保障担保机构和担保行业的健康发展有着重要意义。笔者以为,政府应当着重在下述五个方面做好自己的工作。  

  一、信用担保事业的直接推动者  

  市场经济的根本特征在于通过市场完成对社会资源的配置。中小企业由于缺乏信用以及合适的担保品,因而被信贷市场剔除出局,这正是市场配置资源的结果。但中小企业在当今大多数国家几乎都占到企业总数量的90%以上,并可提供75%以上的就业岗位。一旦这些企业不能生存,将出现大量的失业人员,由此带来社会动荡。这种后果是任何国家都不敢轻视的,各国政府莫不以为中小企业发展创造良好环境为重要职责。在影响中小企业发展的诸多不利因素中,融资难已成为制约中小企业发展的“瓶颈”。有些国家为此设置了中小企业板块,为中小企业直接融资创造了条件; [1]另一方面,也有不少国家建立了中小企业信用担保体制,即由国家支持建立的担保机构为中小企业提供信用担保,以便获取银行贷款。全球已有48%的国家或地区建立了这种制度。那种认为政府支持建立担保机构为被市场淘汰的企业提供服务有害于市场体制建设的观点,显然是没有充分认识到中小企业的价值,也忽视了现代国家在经济社会发展中的干预、引导作用。  

  我国的市场经济体制改革是在政府的推动下实施的,宏观调控始终被看作政府职能中的重要内容。通过宏观调控等措施实现对市场的干预,实为矫正市场缺陷,建立、完善市场机制之必需,并非对市场经济的破坏。属于政策性担保的中小企业信用担保是国家实施客观调控的具体措施之一。它正是那种“对增进市场经济的作用极有助益”的措施,通过信用担保,大量的中小企业获得了贷款,而财政资金也施展“四两拨千斤”的手段,实现了对资本市场的引导。  

  站在信用担保活动属性角度上看,担保活动本属“私”领域的内容,完全应当遵循市场经济的基本规律而运行。但是,专门向中小企业提供的信用担保活动却由于关联到中小企业在国家中的战略性地位,从而增加了“公”的色彩,成为“公”“私”兼融的活动。担保服务也成了准公共物品。现代财政理论表明,对于公共物品的供应,单纯依靠市场是无法完成的,必须由政府积极承担。中小企业信用担保便与政府职能紧紧地连在一起。从业已建立中小企业信用担保制度的各国来看,由政府出面支持组建信用担保已经成为规律,政府的支持也是这一活动取得成效的根本保证。美国是采用政府直接操作模式的典型,由中小企业管理局承担信用担保工作。大多数国家则都是由政府之外的专门机构负责实施。从我国的基本国情考虑,由独立于政府之外的专门信用担保机构实施较为可行。这种做法与我国政治、经济体制改革的基本思路是一致的。  

  二、信用担保机构的投资者和资金补充者  

  我国的信用担保机构在法律上多采法人形式。资金是信用担保机构得以建立和参与担保活动的前提,也是其向担保权人承担民事责任的基础。从实践角度考虑,雄厚的资金有着更为重要的意义,它是担保机构获取银行信任的基础。随着我国金融体制改革的日益深入,商业银行作为独立的利益主体,要独自承担放贷风险,遵循安全原则是其本能要求。中小企业由于缺乏信用而被要求提供担保,那么担保者应当具备较高的信用。如果连专业担保机构自身都无法获取债权人的信任,担保机构也就失去了存在的价值。充足的资金是担保机构向银行承担代偿责任的基础,也是其取信于银行的基础。  

  在担保资金建设上,各个国家、地区做法各异。在美国,小企业管理局是专门的担保机构,发生代偿以后,担保机构所需资金全部都由联邦和州政府承担。我国担保机构的筹建资金基本上也是由地方政府承担。 [2]与美国相比,我国的财政负担显得较为沉重。这是因为,美国的政府承担偿付责任是在代偿发生以后,在此之前政府并没有实际出资。我国则不然,建立担保机构时,财政出资是实实在在的支出。在另外一些国家或地区,如日本、韩国以及我国的台湾地区,担保机构的资金则由政府和金融机构等多方共同负担(包括资本金和补充资金)。这些国家、地区的特点在于金融机构参与担保资金的筹措和补充,这种做法有其合理性:金融机构是信用担保中的直接获益者,令其与政府共同承担资金筹措和补充责任,按照权利义务相一致原则,符合公平正义理念,也符合现代法律所强调的社会责任的要求。 [3]不过,我国金融体制改革尚未完成,现阶段的主要任务还是进一步深化体制改革,增强银行的独立性。在国有商业银行的独立性地位尚未完全形成的情况下,过多地要求其承担社会义务,不利于完成体制改革的根本任务。因此还应主要依靠政府承担资金筹措责任。  

  除筹建资金外,及时对担保机构进行“输血”、提供补充资金,也是保证担保机构正常开展活动的一个重要环节。国际经验也表明,稳定的资金补充渠道是担保机构持续发挥作用的保障。信用担保活动的准公共物品性质,决定了担保机构不能以营利为目的,即它不能将获取担保收入作为自己追求的目标。可是这样一来,担保机构的资金损失便成为必然。尽管担保活动按照“市场化”原则操作可以收取一定的保费,但巨大的风险与不成比例的微薄收费之间的矛盾,决定了担保机构最终难逃亏损的命运。在担保资金不断遭到侵蚀的情况下,如不及时予以补充,担保机构很容易陷入两难境地:继续实施低收费经营,会因资金日益减少而无力承担责任,并最终失去金融机构的信任;如果为弥补资金而提高收费,则又加大受保企业的成本,从而将一部分企业拒之门外,有悖担保机构设立的初衷。我国当前已经有不少担保机构正处于这个十字路口。也有些担保机构为求生存,既执行国家产业政策,又追逐商业利益,结果是平均用力,两边都照顾不到,吃力不讨好。这种局面的出现,是政府对政策性担保机构定性不明、支持不力所致。此种状况的根本改变,仍取决于政府的认识和支持。实际上,财政部已于2003年7月在《关于加强地方财政部门对中小企业信用担保机构财务管理和政策支持若干问题的通知》中明确规定:各级财政部门对担保机构出现的代偿损失核定适当的风险补偿金,纳入当年财政预算。但这项政策的贯彻情形很不理想。所以,我国应尽快完善信用担保法律体系建设,增强规范约束的强制性。  

  三、信用担保服务范围的界定者  

  中小企业信用担保机构会为所有的中小企业提供担保服务吗?中小企业贷款难是市场经济条件下资源配置的结果,政策性信用担保仅仅是对这种市场选择结果的补充。在财政资金有限的情况下,政策性担保的覆盖范围不可能遍及所有企业,担保对象必然局限在一定的范围之内。  

  由政府资助建立、运行的担保机构,其主要宗旨是执行国家的产业政策,因此担保机构的涵盖范围应根据相关的产业政策来确定。根据我国当前的改革现状,国家确定重点扶持的是劳动密集型企业和高科技企业。 [4]当然,担保机构的服务范围会随着国家经济环境的变化而调整重点。  

  在确定担保范围方面,政府的职权应局限于制定政策,而不是直接向担保机构指定担保对象。实践中,大多数地方政府成为担保机构的实际控制人, [5]将担保机构视作政府的下属单位,使信用担保成为指定担保、命令担保、市场担保、局长担保。更有甚者,地方政府操控担保机构与申保企业串通起来欺骗银行、骗取贷款,严重损害了担保机构和商业银行的利益。为此,应加强担保机构独立法人地位的制度建设,保证其能独立自主地开展经营活动,保证其能根据市场规则自行确定服务对象。  

  四、信用担保行业的监管者  

  在中小企业信用担保机构的帮助下,受保企业从商业银行获得了贷款。对于银行来说,放出去的资金都有收不回来的风险。这样的风险对于担保机构来说同样存在,一旦它向企业提供了保证就可能会发生代偿,而追偿往往都是无果而终。甚至担保机构承担的风险还更高于银行,因为它所服务的是经银行严格审查后被淘汰出局的企业。这就意味着担保机构所担保企业的风险远远高于一般企业。只要这些企业不履约或不能履约,担保机构就只能拿出自己的资金向银行代偿。在某种意义上,担保机构把银行的风险和企业的风险集中到了自己的身上。  

  中小企业信用担保是举世公认的高风险行业。其所面临的风险主要包括:受保企业的经营风险和道德风险、银行放松审查和监管的风险、担保机构的操作风险、法律和政策风险、市场风险等等。担保机构不能不开展业务,但只要提供了保证,就可能要向银行承担代偿责任。从理论上讲,绝对避免代偿是不现实的。通常情况下,只要能够保持足够的担保能力、代偿能力,担保机构就可以正常运行,银行也不会受到太大的损失。但如果担保机构缺乏雄厚的资金,没有严格的经营规范和风险控制规则,在失去代偿能力后不能以适当方式退出市场,那么,担保机构所面对的可能的风险将会变成现实,其在给自身带来灾难的同时也会给银行增加不良资产,并最终可能引发财政风险、金融风险。  

  为防患于未然,必须对信用担保实施严格的监管。有效的监管能够在一定程度上降低信用担保中的风险,从而保障商业银行的利益,保证信用担保机构的正常运营和金融秩序、社会秩序的稳定。  

  根据原国家经贸委1999年印发的《关于建立中小企业信用担保体系试点意见》的规定:省市设立由经贸委会同财政、人民银行、工商行政管理及商业银行等部门组成的信用担保监管委员会进行监督管理。但实践中很多地方并没有落实这一规定。信用担保仍处于多头监管状态。在当前的构架下,涉及到对中小企业信用担保机构的准入、定位、管理、监督的部门有发改委、财政部、人民银行等。笔者认为,在我国当前已经出现比较严重的贪污腐化、权力寻租的情况下,多头监管比单一监管更为有利,它可以遏制因权力的过分集中而导致的官僚主义失误以及行贿、受贿。对于这些监管者来说,重要的是做好各部门之间的协调工作,并保障各部门在监管中的独立性(排斥各种利益集团的干扰和政治干预)。监管部门应重点对担保机构的准入资格、退出程序、资金运用、信息披露等事项加强监管。为保障监管效果,还应制定专门规则,明确监管机构的职责和权限,保证责、权、利、效的一致。  

  五、信用担保行业规则的制定者  

  制定中小企业信用担保规则,为其创造公平合理的制度环境和条件,保障整个行业的有序发展,这是政府的一项重要职责。在实行依法治国的时代,制度框架应当主要依靠法律来构建。  

  中小企业信用担保法律制度,应当能够遵循并反映信用担保行业的发展规律,能够为相关利益主体提供有效的激励机制和约束机制,还应能调动担保机构和金融机构的积极性,并明确其各自的法律责任。从立法的技术角度看,信用担保法律规则应当确定、合法、富有逻辑和操作性,并且不能与其他相关立法,尤其是上位法发生抵触、矛盾,更不能破坏现行法律体系的协调。  

  在国际上,针对政策性信用担保的立法,部分国家采取了专门立法的模式,如日本的《信用保证协会法》、韩国的《信用保证基金法》、奥地利的《奥地利担保法》;部分国家则将其融入中小企业基本法或贷款法则中,如美国的《中小企业法》、加拿大的《小企业融资法》。我国目前在中小企业信用担保方面,除《中小企业促进法》对中小企业信用担保作了原则性规定外,尚无专门的法律、法规对担保机构的设立、组织机构以及业务经营作出明确规定。当前在设立中小企业信用担保机构时,主要依据是国务院及其有关部门制定的政策或部门规章,如《关于加强中小企业信用管理工作的若干意见》、《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》、《中小企业融资担保机构风险管理暂行办法》等。除中央的规定外,还有一些地方机关制定的地方性规章、地方性政策也是建立信用担保机构的依据。在经营活动方面,担保机构的主要根据是《担保法》及其司法解释。但是,众所周知,《担保法》的侧重点是调整担保行为,对专业性信用担保机构的建立和活动并未作任何规定,而且其在立法宗旨和规范设置上也侧重对债权人利益的保护,忽视了担保者的利益。因此这部法律不能完全适应政策性担保机构的活动特点。因此,应尽快出台针对专业性信用担保机构的法律,并提升立法层次,从法律或行政法规的层面对专业担保机构的组织、经营作出合理规定。  

  


【注释】
   [1]张蕾:《创业板市场的法律制度建设与中小企业之发展》,载《法学杂志》2006年第1期。 
   [2]根据《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》的规定,我国信用担保机构的资金来源是:财政预算编列的资金、政府划拨的土地使用权和其他经营性及非经营性国有不动产、社会募集的资金、风险保证金或认股、国内外捐赠等。担保业务的经费来源为:财政拨款、担保收费、担保资金存款利息所得等。 
   [3]参见刘文华、沈凯:《论中小企业信用担保机构与相关法律主体的关系》,载人大书报资料中心《经济法学.劳动法学》2005年第5期。 
   [4]参见《关于建立中小企业信用担保体系试点的指导意见》的相关规定。 
   [5]王鹏:《担保理论研究》,中国金融出版社2005年版,第77页。  
  

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