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论经济法语境中的国家干预

作者:李昌麒 来源:重庆大学学报 日期:2014-8-12 9:22:18 人气:81 加入收藏 评论:0 标签:

  摘要:经济法的基本属性是什么,一直是经济法学研究中的一个争论焦点。本文通过对国家干预一词的语义解释,论证了国家干预是一个连续的历史过程,在此基础上,通过对国家干预经济的法律文本解读,阐明了经济法的基本属性是国家对社会经济生活的干预,接着从实证的角度考察了国人受益于国家干预的情形,同时引述了外国学者对我国国家干预绩效的评价,最后提出了完善我国国家干预运行机制的若干构想。
  
  关键词:经济法;需要国家干预;经济干预权
  
  
  经过三十年的风雨历程,经济法学已成为我国法学体系中的“显学”,其独立法律部门的地位也已确立。2008年2月28日,国务院发布的中国政府首部《中国的法治建设》白皮书也将经济法作为中国特色社会主义法律体系的重要组成部门[1]。但是,经济法的基本属性究竟是什么,至今仍然存在着不少的争论。在这些争论中,最引人注目的是对我过去提出的“需要国家干预说”的怀疑和抨击。为什么会出现这种状况,我想这里既存在着研究者持什么样的经济法理念的问题,又包括研究者对历史和现实中的干预如何揭示和评价的问题。对此,本文将在过去认识的基础上,再谈一点新的认识,以进一步形成对“需要国家干预说”的全方位的认识。
  
  
  一、正确理解国家干预一词的含义
  
  
  国家干预是一个广泛的概念,就干预主体来讲,包括国家权力机关的干预,国家行政机关的干预,国家司法机关的干预以及国家授权“第三部门”所进行的干预;就干预受体来讲,既包括作为社会组织的国家机关、企事业单位等,又包括作为自然人的公民;就干预的范围来讲,既包括政治干预和经济干预,又包括文化干预和社会干预等。本文在这里所指的国家干预,主要是指作为行政机关的政府的干预,其干预的范围又主要是指政府对社会经济生活的干预。
  
  国家干预首先是由一些经济学家针对另一些经济学家所主张的“经济放任”而提出来的。经济学语境下的国家干预,通常是专指政府为了达到某种经济目的而实施的一种政府行为。它表现的更多的是一种经济事实关系,从某种意义上说,这种干预在干预主体与干预受体之间并不发生具有权利义务性质的法律关系。而经济法语境中的国家干预,通常是指在法律授权的范围内,公权机关为了达到某种目的而对社会经济生活施加影响的状态,这种干预就能够在干预主体与干预受体之间产生一种经济职权和经济职责、经济权利和经济义务的关系,即经济法律关系。
  
  在我的论证体系当中,并不是一般地去谈国家干预,而是在干预之前加上了“需要”这个限定词。“需要”从字面上去理解好像它不确定,事实上,“需要”本身就是一种限定,只不过是我把这种限定放在经济关系的动态性以及干预环境的复杂性的思考之上的。这里我注意到,人们总是容易把“需要”理解成是一种国家单方面的需要和国家的任意行为。这是对“需要”的一种误解。事实上,我所指的“需要”应当是一种双向选择的结果,这表明国家欲要通过干预形成某种社会关系,一方面要取决于市场的客观需要,另一方面又要取决于国家职能的需要,同时还要考虑到国家的干预能力和干预成本。因此,“需要国家干预”的提法并不会导致任意扩大国家干预空间的后果。
  
  这里还必须解决一个问题,即干预的内涵是什么?按照我的理解,干预所表明的是国家实施的一种旨在通过一定手段使经济事物朝着某个方向发展的行为。过去,在我国经济法研究中,有的学者用协调、调节,有的学者用调控、调制,有的学者用管理、纵横统一等词语来表明经济法对社会经济关系的调整,应当说上述任何一个词语都不足以概括国家对社会经济生活的全部作用,而相对最能概括国家对社会经济生活全部作用的词语当属干预一词,因为只有干预一词才能涵盖调节、协调、调控、调制、管理以及纵横统一等全部内容。
  
  国家干预可以划分为国家的静态干预和动态干预,前者通常表现为以经济法律的形式所确立的干预,它是常态的;后者通常表现为根据国内和国际经济形势的变迁而采取的非常态下的临时性干预,典型的如国家对重大突发事件的干预。
  
  干预的方式可以是强制性的,也可以是指导性的;可以是直接的,也可以是间接的;可以是宏观的,也可以是微观的。究竟应当采取哪种方式,要取决于这种方式是否能够达致干预者的干预预期。
  
  在我的论证体系中,从来没有把国家干预看成是一个绝对“善”的力量,而总是把国家干预看成是一把“双刃剑”。干预得好,它有利于促进我国经济持续、快速、稳定的发展;反之,就可能导致对经济的损害或者破坏。与此同时,我既不愿意将政府描述成为“万能之主”,也不愿意将政府描述成为“万恶之源”,政府有理性的一面,也有非理性的一面。但是,我们也应当看到,在当今社会条件下,各国人民都在寻求建立一个强有力的政府,为什么会出现这种势头,一个很重要的原因就是当今许多国家的政府干预经济的理念已经而且正在发生积极的变化。事实上,几乎任何一个民选的负责任的政府都在朝着有利于不断满足人们福祉的方向转换其职能,我国政府更是如此,尤其是最近在汶川大地震中我国政府的表现及其行为,更加强了人们对我国政府干预能力的认识和干预有效性的信心。因此,对于经济法的研究者来讲,不应当简单地肯定或者否定政府对经济的干预,而应当寻求政府干预经济的合理边界。现在,人们最担心的是政府容易在干预与自由之间走向极端,要么一味地强调干预,要么一味地追求自由,但是,我相信在现代市场经济条件下,政府总是有能力在加强国家干预的呼声和减少国家干预的呼声之中,求得平衡。
  
  
  二、国家干预是一个连续的历史过程
  
  
  伟大哲人亚里斯多德曾经说过这样一句话:“一个人对一切事物不论是对国家还是对别的什么,思考到它们最初的成长和起源,就能对它们获得明确的概念。”[2]这就是人们通常所遵循的研究问题的科学方法,即历史的研究方法,因为现实往往是历史发展的必然。就国家干预而言,现实的干预是历史干预的延伸和发展,认识现实干预就要从认识历史干预开始。如果我们回望一下历史,就不难发现国家对经济的干预,无论是作为一种经济事实还是作为一种法律现象,绝不是近代以来才出现的,而是伴随着国家的存在而存在的。所不同的是在社会发展的不同时期,以及各个国家的不同历史发展阶段,国家干预的范围、方式、目标和价值取向有不同而已。我曾经借鉴一些研究材料,把国家对经济实行的干预,从总体上归纳为以下五个阶段[3]:
  
  一是国家对经济的原始干预阶段。这个阶段出现于古代奴隶制和封建制国家存续期间。在古代奴隶制和封建制社会,国家为了维持其生存,就必然要对经济生活进行强烈的干预。当然,这种干预与我们现在所谓的干预有着本质的不同,即那时的干预其所体现的是统治阶级对被统治阶级人身的奴役和压迫,以及对他们财产的侵犯和剥夺,其手段也往往是暴力和残酷的。但是也要看到,正是有了这种干预,才形成了使古代社会赖以存在和进化的经济基础。
  
  二是国家对经济的积极干预阶段。这个阶段出现于资本主义形成和巩固时期,也即资本主义的原始积累时期。这个时期的国家干预是以代表商业资产利益而形成的“重商主义”的经济学说和改革体系为指导的。当时处于上升时期的资产阶级的理论家和执政者们认识到,如果不靠国家干预的力量,要使商业资产阶级在与封建主义生产方式的较量中逐步壮大的话,那将是一个十分缓慢的过程。在这种情况下,掌握政权的资产阶级就不得不利用国家权力,通过颁布法律形成有利于巩固资产阶级政权的物质基础及其生产方式。为此,他们围绕着形成至关重要的有利于自己的土地关系、贸易关系、劳资关系和产业关系等方面,颁布了一系列相关法律。与原始干预的一个很大的不同,是这种干预最终完成了使阻碍生产力发展的封建主义生产方式向推动生产力发展的资本主义生产方式的转变。
  
  三是国家对经济的消极干预阶段。这个阶段出现于自由资本主义时期。历史进入19世纪以后,西欧各主要资本主义国家凭借残酷的原始积累,资本主义生产方式和资产阶级政权业已巩固,因此,原始积累时期所采取的重商主义政策和相应的法律制度以及过多的国家干预已经成为资本主义进一步发展的障碍,从而要求建立一种比较自由的社会经济结构。这一时期出现了商业资本开始向工业资本转变以及工业资本家力图冲破重商主义为扩大市场、增强个人和社会利益而设置种种障碍的情形,在这种背景下,斯密的“自由放任”的经济思想应运而生,并很快地征服了整个欧洲,由此促进了资本主义经济的发展。在斯密“自由放任”经济思想的指引下,以体现“自私的动机、私有的企业、竞争的市场”的私法制度得到了充分发展。但是也要看到,即便是在自由资本主义时期,我们也没有看到有哪一个国家的经济是在政府全然不作为的情况下获得发展的。
  
  四是国家对经济的全面干预阶段。这个阶段出现于垄断资本主义时期。19世纪末、20世纪初,一些主要资本主义国家已经完成了由自由资本主义向垄断资本主义过渡。为了适应发展垄断经济的需要,一些资产阶级的经济学家和政治家们,开始注意到自由放任主义的经济理论,已经不能用来解决垄断形成后的经济现实,必然要寻找一种新的理论、政策和立法措施,解决由于垄断而加剧的资本主义的基本矛盾。二战以后,无论是战胜国还是战败国,都希望在经历了一场战争之后,使本国的经济有所恢复和更大的发展,于是垄断资产阶级和国家机构更加紧密的结合起来,以凯恩斯的经济理论为依据,一方面废除了在战争时期以战争为目的的经济统制法;另一方面又制定了一系列的体现国家干预的经济法律,用以组织和管理生产、干预劳动、控制资源、调节商品货币关系、控制市场、左右消费等,最终促进资本主义经济的发展。
  
  五是国家对经济的混合干预阶段。混合干预是当代资本主义国家为了克服完全的自由放任主义经济和完全的国家干预主义经济而必然导致的各自缺陷而出现的一种经济运行方式。20世纪60年代末到70年代中期,由于资本主义再生产过程中的矛盾的长期积累,资本主义再次暴发了诸如经济危机、能源危机、信用危机等多种并发性的经济危机,从而在一些主要资本主义国家又出现了衰退、失业增多和通货膨胀为特征的“停滞膨胀”现象,在这种情况下,美国的一些年轻的经济学家,对凯恩斯主义提出了全面的挑战,从而出现了把经济分析的重点放在供给方面的“供给学派”。在这一学派的影响下,当代许多资本主义国家采取了“看得见的手”(国家之手)与“看不见的手”(市场之手)同时发挥作用的“混合经济模式”。
  
  历史地看,任何一个国家的经济学理论,之所以为那个国家的统治阶级所采纳,都是因为这种主张在当政者看来是符合这个国家经济发展要求的。一旦被采纳的理论不能解决社会的经济问题,或者一个国家的经济状况发生了变化,原来的理论就会时过境迁,而被一种新的理论所代替。在这种情况下,我认为不必对以前出现的经济学和法学理论作过多贬责。我们完全可以认为,假若没有重商主义的经济理论及体现国家干预经济的立法,资本主义的原始积累就不可能最终完成;而原始积累以后,假若没有亚当•斯密的自由放任的经济理论作指导及民法作用的充分发挥,资本主义经济就可能窒息在国家集权的“襁褓”中;当自由资本主义发展导致资本主义的空前经济危机后,假若没有凯恩斯的国家全面干预理论,资本主义制度也就可能走到尽头;当凯恩斯的经济理论不能从根本上解决资本主义的“痼疾”的时候,假若没有供给学派及相应的既体现国家干预又体现企业自由经营的经济立法的出现,资本主义还可能处在极端的“自由放任主义”或“国家干预主义”的选择之中;假如没有制度经济学以及后来的制度法理学的推动,资本主义各国的各项制度的法制化和完善就不会进一步向前发展。
  
  也许有人要问,那些号称自由和民主的国家是否也存在着国家干预,可以肯定的说,是存在的。且不说这些国家历史上存在过的干预,从现实来看,他们仍然在执行着许多干预政策,如财税政策、金融政策、贸易政策、产业政策、价格政策等均是。最近,我们看到面对石油、粮食价格的暴涨,这些国家也正在采取或者酝酿采取价格干预措施。我甚至要说,国家对社会经济生活的干预,已经是一个势不可挡的趋势,只不过是干预的程度和干预的手段有所不同而已。放弃干预的政府,可能是一个失败的政府。
  
  也许还有人要问,上面所谈的只是对西方国家干预经济的历史回顾,未见得符合中国的情况,但是,我要说现实是历史的发展,没有历史上的干预也不会有现实中的干预,历史也并不是绝对逝去的东西,历史往往会在新的条件下发生重演。正如前面所谈到的各种学派,他们所创立的学说也并没有因为时间的流逝而失去影响,他们仍然可能在新的条件下赋予万变不离其宗的新的解释,比如新凯恩斯主义、新自由主义便是属于这种情形。同时,我们还注意到,历史往往有许多惊人的相似,如果我们回顾一下也不难发现,在我国经济发展的不同阶段上,也出现过与西方国家类似的干预阶段。比如,我国现在所实行的社会主义市场经济体制无疑是在吸收自由主义和国家干预主义理论中的那些具有市场经济共性的合理因素和摒弃它们不适合我国国情的不合理因素的基础上而形成的。
  
  
  三、国家干预经济的法律文本解读
  
  
  我并不主张一般的和简单化的去反对国家对社会经济生活的干预,如果要否定国家对经济生活的干预,那么,就必须证明在我国现有的经济法文本中,没有体现国家干预或者要阐明这种干预是不合法和不正当的。如果要肯定国家对社会经济生活的干预,那么,也必须证明在我国现行的经济法律法规中确实存在着国家干预。在我看来,揭示经济法的属性不能不考察经济法文本,离开了法律文本去探讨问题,只能是学者的“为赋新辞强说愁”。当然,我也并不是说我国现行的经济法中所有体现国家干预的条文都是正当的、无懈可击的。但是,在基本方面仍然应当肯定我国现行的经济法中所体现的国家干预是符合当时经济形势的需要的,否则,我们就难以解释经济法在推动我国经济发展中的作用。
  
  现在需要分析的是,在我国大家比较公认的属于经济法范畴的市场主体法、市场秩序法、宏观经济调控法以及社会分配法中是否存在着国家干预?这种干预是否正当?在我看来,在上述法律中,体现国家干预的规范是大量存在的,也是必要的。
  
  首先,我国《公司法》、《全民所有制工业企业法》、《中小企业促进法》等市场主体法所确立的企业设立变更和终止的审批制度、企业设立变更和终止的登记制度、法人人格否认制度、国有独资公司的职工董事制度、国有独资公司决策权限制制度、股东派生诉讼制度、累积投票制度、公司高级管理人员任职资格限制制度、企业社会责任制度、国有企业内部组织机构特别干预法律制度、国家对中小企业的资金支持制度、国家对中小企业的创业扶持制度等,从经济法的主体制度层面体现了国家的干预。
  
  其次,我国的《反垄断法》、《反不正当竞争法》、《消费者权益保护法》、《产品质量法》、《广告法》等市场秩序法所确立的垄断行为禁止制度、不正当竞争行为禁止制度、惩罚性赔偿制度、消费者权利制度、产品质量管理的国家扶持和奖励制度、产品质量监督检查制度、产品质量状况公告制度、生产者和销售者的产品质量责任和义务制度、广告审查制度、特殊商品广告的特殊规定等,体现了在培育和维护市场秩序中的国家干预。
  
  再次,尽管我国的宏观经济调控的法制化程度不高,但是仍然通过法律和政策的“双轨制”,颁布了许多政策和法律法规对宏观经济实行调控,如在法律层面通过颁布《预算法》、《政府采购法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》、《中国人民银行法》、《价格法》、《就业促进法》等,确立了包括预算编制和审批制度、预算收支制度、预算监督制度、政府采购制度、税收制度、货币发行制度、利率和汇率调控制度、金融监测制度、政府定价和政府指导价制度、价格监测制度、重要商品储备制度、价格调节基金制度、保护价制度、临时价格干预制度、就业促进制度等在内的国家干预制度;在政策的层面针对国民经济和社会发展计划的编制和执行、产业调节、区域经济促进、国有资产管理、固定资产投资以及国际国内形势的需要,采取了若干宏观调控措施。宏观调控,按照我的理解,也是国家干预社会经济生活的一种形式,而且是主要的形式。
  
  最后,在我的论证体系当中,是把社会分配作为经济法的一个子系统来对待的,尽管我国现在尚未颁布专门的社会分配方面的法律,但是,前面所谈到的《预算法》、《政府采购法》、《企业所得税法》、《个人所得税法》以及《劳动法》等都是与社会分配相关的,甚至是直接调整分配关系的。在这之外,国家还通过制定财政转移支付政策和社会保障政策,如城市最低生活保障政策、城市居民合作医疗政策、农村新型合作医疗政策、农民工社会保险政策等调整城市与农村的社会分配关系。
  
  以上无论是以法律形式确立的国家干预制度,还是以政策的形式确立的国家干预措施,无不体现国家基于社会公共利益的需要而实施的干预。当然,我们也要看到,国家所实施的干预措施都是基于当时的需要或者说只适于当时的情况。但是,随着情况的变化,国家干预的方面、干预的程度、干预的手段也可能发生变化。这种变化究竟是朝着加大干预的方向发展,还是朝着减少干预的方向发展,很难有一个确定的预期,应当由国家“相机抉择”。但是,从总体上讲,随着我国市场经济体制的逐步完善,市场作用的有效发挥,国家干预应当朝着逐步减少的方向去发展,尤其是要减少对微观经济的干预。当然,也并不排除在某些特殊情况下,需要加强或者加大干预。
  
  
  四、国人受益于国家干预的实证考察
  
  
  在相当长的一个时间里,在经济高度集中的体制下,国人可以说是受尽了“干预之苦”,现在总是不大愿意去面对干预。出现这种情况可能有两个原因,一是对过去的干预至今仍然心有余悸,二是我们至今仍然没有完全走出全面干预的藩篱,使得我们有的干预措施不仅没有给人民带来福祉,反而造成了某种伤害。面对这种情况,我认为应当实事求是地看待我国曾经采取的一些干预措施。从总体上讲,我国过去所采取的干预措施,主要是宏观调控措施,它是有效、有益和成功的。就大多数人来讲,都可以从这些干预中得到益处。尽管面临着多变的国内和国际形势,我国在过去的干预中也存在着某种不成功的干预,但是,也不能因此否定国家干预的成效或者拒绝国家干预。我们撇开因为实施经济法而获得的干预益处不谈,仅就我国近十几年所面临的重大突发事件而采取的干预措施来谈谈我们所能感受到的干预。
  
  (一)从常规的宏观调控中所能感受到的国家干预
  
  1992年“十四大”以来,我国一共经历了三次宏观调控:
  
  一是1993年至1996年的宏观调控。从1992年下半年开始,鉴于我国经济生活中出现的房地产热、开发区热、集资热、股票热以及由此而导致的投资需求和消费需求急剧增长,能源、交通、重要原材料和资金的全面紧缺,使通货膨胀转向通货飞涨,为了遏制经济过热和通货膨胀日益加剧的势头,国家采取了包括总量控制、结构调整、加强和稳定农业基础、控制固定资产投资的过快增长、实行从紧的货币政策与财政政策等在内的一系列宏观调控政策,经过三年左右的时间,有效地抑制了过快增长的投资需求和消费需求,价格涨幅显著回落,使国民经济呈现出“高增长、低通胀”的良好势头,成功实现了经济的“软着陆”。
  
  二是1998年至2002年的宏观调控。由于前一阶段宏观调控、体制转轨的成效,再加上1997年东南亚爆发的严重经济危机和1998年我国遭遇的历史上罕见的特大洪涝灾害,以及我国经济的国际化进程加快,使得我国国内商品供求逐步开始由卖方市场转向买方市场,有效需求不足成为了影响经济发展的主要因素,经济增幅又出现了回落的势头,这使得我国又出现了明显的通货紧缩。面对这种情况,国家由过去的“从紧”的财政政策和货币政策转向了旨在“扩大内需”的积极的财政政策和稳健的货币政策,采取了包括增发国债、扩大政府支出、加强基础设施建设、取消贷款规模限额管理、灵活运用利率手段、适当增加中低收入阶层居民的收入等在内的宏观调控政策,从而在很大程度上提高了群众的消费水平,出现了前所未有的购房、购车、旅游等消费热潮。
  
  三是2003年以来的宏观调控。从2003年下半年开始,我国经济运行中又出现了一些不稳定、不健康因素,主要表现为投资增长势头过猛乃至过剩、通货膨胀压力日渐加剧、土地征收失控、社会分配不公日益突出等。面对这些问题,国家加强和改善了宏观调控决策,在实施总量调控的同时,注重调整和优化投资结构,力求做到松紧适度,收到了明显的效果。从2007年开始,我国经济增长又出现了增长偏快和结构性的通货膨胀的趋势,为了防止全面性的通货膨胀,国家采取了包括增加市场投放、加大农业生产扶持力度、加强市场和价格监管、保障成品油供应、妥善安排低收入群体生活等在内的一系列措施,同时国家还启动了对粮、油、肉、蛋、奶、液化气等重要商品和居民基本生活必需品的临时价格干预措施,从而保证了重要商品和服务价格的基本稳定和市场的正常供应,安定了人们的生活。
  
  (二)从重大突发事件中所能感受到的国家干预
  
  1、SARS中的国家干预
  
  2003年,我国面临了一场突如其来的SARS疫情。这场危机不仅给人民群众的生命健康造成了威胁,同时也引发了道德危机和对法律的冲击,其中一个突出的表现就是有的地区出现了借机抬高据说可预防“非典”的白米醋、板蓝根等的价格,接着又推动了医用口罩、消毒剂、体温表等与防治SARS有关的药品和医疗器械、用品的价格迅速上涨,由此导致了许多居民大肆囤积相关物资。面对这种情况,国家对生产口罩用的棉纱、卫生纱布、生产过氧乙酸等消毒液用的化工原料价格实行了临时性干预措施,加大了对价格违法行为的打击力度。为了防止SARS的蔓延,政府依法采取了包括限制或停止集市、集会及其他人群聚集的活动,兴建大型传染病专科医院,征调军队等各级各类医疗保健及防疫人员参加疫情控制工作,强制隔离治疗传染病病人和病原携带者等非常措施,这些举措迅速遏制了SARS的传播与蔓延。为了弥补“SARS灾难行业”的损失,国家出台了一系列减税、减费、节支、贴息等应急性的财政政策和税收优惠政策,使这些“SARS灾难行业”渡过了难关。
  
  2、雪灾中的国家干预
  
  2008年初,我国发生了历史罕见的极为严重的低温雨雪冰冻灾害。面对这种50年不遇的灾害,国家采取了疏导滞留旅客,抢修电力通信设施,恢复交通,调拨救灾物资,加强价格监测分析,全面清理涉及鲜活农产品销售环节收费,严厉打击各种价格违法行为,加强市场巡查和价格监督检查,对部分商品价格实行差率控制和限价,发放受灾补贴,实行相关的税费减免政策,及时调整城乡低保补助水平,对紧急进口的柴油给予进口税收优惠,投放包括肉食在内的中央储备,组织协调鲜活农产品的供应,保障食品安全等干预措施,把雪灾造成的损失降到了最低限度。
  
  3、大地震中的国家干预
  
  2008年5月12日,在我国汶川发生了8级大地震。对此,国家本着人本主义精神,全力主导了抗震救灾和灾后重建的工作,一方面充分发挥社会主义制度优越性,动员全国人民投入抗震救灾工作,另一方面又针对灾后可能出现的物资紧缺、价格上涨、疫情发生、灾民安置等问题,采取了抢修运输路线、组织和调运抗震救灾物资、恢复灾区商业网点、稳定灾区市场、对灾区群众生活必需品和救灾物资实行临时价格干预、打击价格违法行为、核销部分乡村债务、加大灾区的信贷投入、增加支农再贷款和再贴现、强化流通环节食品安全监管、加强商品质量监测、加大流通流域建材质量监管力度、加大灾区疫情防控力度、对因灾生活困难的群众实施临时生活救助、加强救灾物资的审计监督、确保灾区饮用水安全等干预措施,从而安定了灾区人民的生活,增强了人们对政府的信任。
  
  以上这些干预措施,对国人来讲,大都是受益者。假如没有上面提到的以宏观调控的形式进行的干预,那么,我们可能还生活在通货膨胀、通货紧缩和经济忽冷忽热的轮番“轰炸”之中;假如在重大突发事件面前,政府束手无策、无所作为或者干预乏力,那么,我们可能还生活在极度恐慌、生存无保障、社会秩序混乱的环境之中。
  
  
  
  五、我国国家干预绩效的国际评价
  
  
  可以认为,改革开放以来,我国实行的是一种自上而下、政府主导市场经济发展的模式。对于这种发展模式,无论在国内还是在国外,都存在着不同的分析和评价,尤其是自20世纪80年代中期以后,随着新自由主义理论在我国较大规模的传播,以及由此而导致的有关“华盛顿共识”和“北京共识”的讨论,进而引起了人们对我国究竟应当实行什么样的发展模式的讨论。这一讨论又集中地表现为怎样界定政府在我国市场经济中的角色地位,具体来讲,就是要厘清政府在市场经济中要不要干预经济,在多大范围内干预经济,用什么方式干预经济等。对此,当然有不同的认识。这里我想着重介绍一下国外学者对我国国家干预经济绩效的评价,以加深国人对国家为什么干预经济的认识。
  
  美国著名经济学家大卫•M•科茨曾经应邀到《国外理论动态》杂志社做讲演并发表了题为《国家在经济转型中的作用——中俄经济转型经验比较》一文,在该文中,他把俄罗斯的经济转型称作是“新自由主义转型战略”,把中国的经济转型称作是“国家指导型转型战略”。他在对这两种转型战略进行比较之后,得出了这样一个结论,认为新自由主义是一种无效的、失败的转型战略,它不能实现其所承诺的目标;中国的国家指导型战略既是一种瞄准转型又是一种瞄准发展的战略,它是经济转型和经济发展的惟一有效途径。他甚至警告说,“如果中国放弃了它先前的战略而采纳了新自由主义的途径,那么这可能损害中国的经济发展。”[4]俄罗斯经济学院教授弗拉基米尔•波波夫2006年9月25日发表的一篇文章说:“中国的发展模式,或者说东亚的发展模式,对所有发展中国家具有无法抗拒的诱惑力,因为这种模式引发了世界经济史上前所未有的一轮增长……这种模式与美国开出的新自由主义经济处方可谓背道而驰。”[5]这里,我无意对新自由主义做出评判,但是,我认为科茨和波波夫的分析是有说服力的。
  
  伴随着新自由主义的传播,1990年世界银行的一位经济学家约翰•威廉逊提出了“华盛顿共识”,其中心思想是尽力减少政府在经济中扮演的角色,让市场在经济生活中发挥主导作用。2004年美国高盛公司高级顾问乔舒亚•库珀•雷默又提出了“北京共识”的概念,他认为“中国的发展模式是一种适合中国国情和社会需要、寻求公正与高质增长的发展途径”,[6]他把这种发展途径定义为:“艰苦努力、主动创新和大胆试验;坚决捍卫国家主权和利益;循序渐进、积聚能量。”[7]在我看来,乔舒亚所揭示的中国模式或者北京共识,其中一个很重要的方面,就是要通过国家的作用,改革束缚生产力发展的旧的体制,建立充满生机和活力的经济体制。对于应当怎样评价“华盛顿共识”和“北京共识”,人们有着不同的看法。这里需要重视的是诺贝尔经济学奖获得者、世界银行前首席经济学家约瑟夫•斯蒂格利茨对“华盛顿共识”的评价,他明确指出:华盛顿共识遗漏了影响经济发展的一些极其重要的因素,似乎只要实行私有化和自由化,市场就会自动解决经济发展的一切问题。华盛顿共识既不提政府的作用,又不提促进竞争、提高人力资本和加速技术进步,“往好里说,它是不完全的;往坏里说,它是误导的”。[8]巴西里约热内卢州联邦大学教授特奥东洛•多斯桑托斯2005年9月15日在墨西哥《宇宙报》上发表了《北京共识》一文,他认为中国的成功缘于没有参加“华盛顿共识”的经济框架,缘于有着与经济增长相适应的强有力的国家干预、鼓励技术创新的工业政策,强有力的教育政策和人力资源政策[9]。我们还看到,联合国贸易和发展机构呼吁穷国政府多一些干预,像中国那样加强它们的经济。因而,在前世界贸易组织总干事素帕猜•巴尼巴滴的指导下,联合国贸易发展委员会主张在外汇市场、利率、贸易、资本流动和收入支持等方面给政府更多的干预余地[10]。
  
  这里需要特别提及的是,国际政要以及国际舆论对中国政府在今年抗震救灾中的作用给予了高度评价。联合国副秘书长沙祖康表示,四川地震灾情发生后,中国政府在第一时间采取了一系列有效措施进行救灾,充分展现了一个以人为本的高效政府形象[11]。
  
  围绕着“华盛顿共识”、“中国模式”或者“北京共识”的讨论,引起了我对林毅夫教授为什么出任世界银行首席经济学家兼副行长的思考。林毅夫教授之所以为世界银行所选择,除了他的中国背景、学术造诣、人格魅力之外,其中一个很重要原因在于他对国家的作用、经济的转型、地区的发展、弱势群体的保护以及农村经济等问题的独特认识。
  
  
  六、完善国家干预的运行机制
  
  
  现代经济法是指社会由自由资本主义进入垄断资本主义阶段后而存在的经济法形态。这个阶段的经济法为什么能够存在并发展,其理论基础究竟是什么,学者有着不同的见解。但是,考察现今主要的经济法观点,几乎都蕴含着国家运用经济法的形式介入或者干预社会生活这一质的规定性,所不同的只是提法而已。从这个意义上讲,国家需要干预应当成为经济法赖以存在的理论基础。但是我也注意到这一前行路径并不为所有学者所选择。如有的学者认为,国家干预并非经济法的特定范畴,不止经济法强调国家干预,其他所有法律部门都是国家运用公权制定的,都体现了国家干预;有的学者认为,强调国家干预实际上是国家主义在经济法中的体现;有的学者认为,强调国家干预就意味着国家权力的扩张,这与中国政府正在进行的职能改革是背道而驰的;有的学者认为,国家干预与经济自由是完全对立的,不符合中国市场经济体制的要求;有的学者认为,国家干预是古典市场经济论的一部分,与现代市场经济不符;有的学者认为,国家干预理论只适合已经建成市场经济体制的国家,而中国正处于从计划经济向市场经济转轨时期,国家干预理论是不成立的。总之,他们认为国家干预是一个危险的理论。以上种种观点的提出都表明,我国经济法的志士同仁们,都在殚精竭虑地揭示经济法的真谛,是可喜可贺的,也是我国经济法走向繁荣的一个生动表现。考虑到国家干预论为许多学者所赞同,同时,在实践上我国立法机关也颁布了许多体现国家对社会经济生活进行干预的法律和法规,所以有必要对国家干预作出进一步思考。纵观持干预论的学者的全部论述,都有一个共同的基点,就是强调经济法是为了克服市场失灵和维护社会公共利益的需要而存在的。对经济法的本质属性作出这一界定的内在逻辑是:理论和实践都表明市场机制是迄今为止资源配置的最佳方式,但市场机制并非总是高效率,相反市场失灵内生于市场机制,市场失灵使市场运行的结果呈现出明显的配置上的非效率和分配上的非公平性,而市场自身又无法克服市场失灵,这就必然产生对外力介入的需求,国家也就因此以其特有的优势成为介入主体,乘虚而入进行干预,而干预的基本法律形式就是现代经济法。简言之,市场失灵内在于市场机制,市场失灵产生干预需求,干预需求产生干预供给,而干预供给的法律形式则是现代经济法。因此经济法语境中的国家干预是国家实施市场经济体制的一种特殊的经济职能,旨在克服市场失灵以提升市场效率,而并非泛指国家公权意志在法律中的体现[12]。对此,我们可以从以下角度去认识和完善现代经济法所指的国家干预。
  
  (一)国家干预是尊重市场经济体制的干预
  
  国家干预之所以是尊重市场经济机制的干预,源于以下三方面的原因。其一,市场机制是国家干预的前提,正是因为市场机制有其不可避免的市场失灵,而且它自身又无力克服,才产生国家干预的需要。正如诺贝尔经济学奖获得者斯蒂格利茨教授所讲,市场失灵为政府进行某种形式的干预提供了空间,或者说,凡是市场可能失灵的地方,都是政府应当监管干预的地方。其二,推动市场经济机制的高效率运转是国家干预所要达到的目的。国家干预的目的不是要取代市场,而是要排除市场失灵为市场机制高效运转而设置的障碍,使市场机制发挥其最大功用。其三,国家干预自身也要接受市场的干预。这里要指出的是经济法的“需要国家干预说”不同于“单向的国家干预论”,它所强调的是市场与国家间的双向互动制衡关系,国家干预市场,市场也干预国家,因为国家在干预过程中可能出现过度干预、负效干预的现象,而对这种现象的遏制,最终力量只能是依据市场要求的经济法律规范。正是基于这样的思考,“需要国家干预说”才将经济法的国家干预定位于尊重市场经济体制的干预,并指出,成功的干预是指在充分发挥市场优势的基础上的干预,[13]“这种干预必须建立在对市场尊重的基础之上,任何背离市场经济内在要求的干预,只能阻碍乃至破坏现代市场经济的发展”。[14]
  
  有一种观点虽然承认市场机制是国家干预的前提,但并不承认经济法的国家干预理论在我国存在的意义,其中一个主要理由是:我国还处于从计划经济向市场经济的转型期,在市场经济体制还不成熟的前提下,是谈不上国家干预的,国家干预只有在市场经济体制完善之后才有用武之地。这种认识是值得进一步研究的,因为只要存在市场机制,不论其是否完善就一定会发生市场失灵并产生国家干预的需求,甚至在市场机制不完善的情况下市场失灵可能会表现得更严重;此外,评判一种理论是否有生命力不仅仅在于它对现实生活的解释,更重要的还在于它必须对现实的将来发展有一定的超前的导引性,对体制转型期的中国而言,国家干预理论所蕴含的超前性恰恰能给经济立法以指导,并通过立法来促进、规范和引导转型时期的经济朝着完善的社会主义市场经济体制方向发展。现在我国已经加入了WTO,加入本身就已经表明我国已经进入了市场经济体制国家的行列,在这种背景下,国家干预理论显然还具有适应经济全球化的意义。
  
  (二)国家干预是授权和限权有机结合的干预
  
  国家干预只是国家经济职能的一种特殊表现,或者说它是属于国家职能的范畴,显然不应当把它等同于国家权力的滥用,那些认为一提国家干预就意味着国家权力不受限制的认识主要是没有区分出国家权力和国家职能这一组概念。国家权力是国家的重要属性,是掌握政权的阶级运用国家机器实现阶级统治的一种特殊的公共权力,通常可分为立法权、行政权、司法权等等。国家职能主要涉及的是国家的动态活动即国家是干什么的这一问题,按照马克思主义国家理论,国家职能是指国家活动的基本领域和活动,通常可以分为政治、经济和社会职能。国家权力和国家职能并没有正相关的关系。也许一个国家的国家权力极大,但它的国家职能范围是非常小的。相反,也可能一个国家的国家权力极小,但它的国家职能却可能较为完备。经济法理论强调国家干预是对国家经济职能的一种完善,并不必然带来国家权力的滥用;相反,现代经济法所体现的国家干预,是建立在对国家的有限理性这一哲学认识基础之上的,[15]即认识到国家对经济干预,主要是通过政府去实现的,而政府作为一个有限政府,在干预经济的过程中同样存在着政府失灵,因此国家在实施干预的时候,一方面需要授权政府对经济进行干预,同时又要对政府本身进行干预,以限制其权力的滥用。事实上干预论所主张的国家干预是有严格边界的,即“凡是市场能有效运行之处,就没有经济法存在的空间;凡是有经济法不能克服市场缺陷之情形,就没有经济法运作之余地;凡是存在经济法克服市场缺陷不经济之情形,也没有经济法存在之必要”。[16]因此国家干预是授权和限权的有机结合的干预,它既包括了授权政府对经济的干预,又包括了对政府干预行为的干预,即“双重干预”。
  
  如果理解了经济法的国家干预是授权和限权相结合的干预,我们就不会得出国家干预理论是国家主义的结论。众所周知,国家主义有两个特征。一是国家权力至上,不受任何限制。托马斯•霍布斯就主张主权者的权力是至高的,不受任何权力的限制。我国有学者也指出国家主义是指以国家权力为核心、以“权力至上”为价值基础的一种普遍存在于社会意识形态领域内的观念体系。[17]二是其哲学基础是国家的完全理性。国家主义的重要哲学基础是黑格尔的思想,而黑格尔认为国家是绝对自在自为的理性东西,国家的根据是作为意志而实现自己的理性力量,国家甚至就是行进在地上的神,神当然是全知全能,具有完全理性的。现代经济法所主张的国家干预不仅不主张国家权力的膨胀,反而主张对权力进行限制,其哲学思想则是国家的有限理性,因此以国家干预为理论基础的经济法不会走向国家主义的道路,相反,我们倒担心,如果国家放弃了对社会经济生活的干预,那才是一种危险的倾向。
  
  (三)国家干预与经济自由是辩证统一的
  
  自由对于法律的重要性,怎么强调都不为过,西塞罗说“为了得到自由,我们才是法律的臣仆”[18]洛克认为“法律按其真正的含义而言与其说是限制还不如说是指导一个自由而有智慧的人去追求他的正当利益,……法律的目的不是废除或限制自由,而是保护和扩大自由。”[19]在马克思那里“法典就是人民自由的圣经”。因此追求自由是任何一个法律部门最为重要的法理念之一。如果将自由置放在经济法这一特定语境中考量,它应当表现为“经济自由”。作为经济自由“意味着经济主体意志与行为的协调与合一,意味着市场空间的交易泛度扩大与成本低廉;在具体的经济关系中,自由意味着市场主体间自主意志的相互尊重,意味着政府管制的交易禁区范围缩小。”[20]经济自由对于市场机制的高效发挥有着极为重要的作用,经济法的国家干预与经济自由应当是辩证统一的一对范畴,然而遗憾的是有人往往仅从字面上来解读自由与干预,甚至将这种解读推向了极至,他们更多地看到的是经济法对自由的限制,甚至将“经济法是限制经济自由之法”的命题理解为对自由的取消。事实上,限制自由并不包含取消自由,仅仅是对自由不当行使的一种约束。
  
  在我们看来,对干预的这一误解根源在于对古典自由主义经济学家对“干预”反对而衍生的误解。人们通常认为,古典经济学家是以强调无限制的自由放任的经济政策和反对国家干预而著称的。然而,事实上古典经济学派所反对的政府“干涉”或“干预”,仅指政府对一般性法律规则所保护的私域的侵犯,并不主张政府永远不得考虑或不得关注经济问题,实施普通法的一般性规则当然不能被视为是政府所实施的干预。[21]换言之,古典经济学派所反对的政府干预是指政府对法律所保护的私域权利,尤其是私人财产的侵害才是对自由的限制,由此可以认为国家通过经济法律对经济关系实施某种干预与自由并不必然存在冲突。因为“经济活动的自由,原本意指法治下的自由,而不是说完全不要政府的行动”。[22]亚当•斯密本人,也在强调政府必须“建立并维持某些共同事业及某些公共设施”,即国家干预中的公共物品的提供。所以,古典经济学派的论点也绝非有人所理解的那种完全自由放任的论点,他们的论点从来不是反国家或无政府主义的,他们的论点既阐明了国家的恰当功能,也说明了国家行动的限度。[23]我们注意到,哈耶克还进一步强调了国家干预的正当性以及国家干预与经济自由的内在逻辑关联性,他指出“因此,在我们看来,重要的是政府活动的质,而不是量。一个功效显著的市场经济,乃是以国家采取某些行动为前提的;有一些政府行动对于增进市场经济的作用而言,极有助益;而且市场经济还能容忍更多的政府行动,只要它们是符合有效市场的行动。但是对于那些与自由制度赖以为基础的原则相冲突的政府行动,必须加以完全排除,否则自由制度将无从运行”,[24]我们还注意到作为凯恩斯的国家干预主义,“虽然强调国家调节和干预经济生活,但整个干预理论仍然是以维护自由竞争和自由贸易为基本前提的”[25],以上表明无论是经济自由主义还是国家干预主义,都在一定程度上从辩证统一的角度来认知国家干预与经济自由的关系。虽然上述思想是从西方市场经济体制的立场出发来揭示自由和干预的关系,但是各国的历史往往又有许多惊人的相似,这些认识及其实践对于我们把握在我国市场经济条件下的经济自由与国家干预的关系,仍然具有启发意义的。因此在现实的经济条件下,我们必须明确强调国家干预与经济自由的辩证统一。在经济法的语境中,国家干预是经济自由的内在需要,干预虽然在一定程度上会对自由进行某些限制,但限制只是手段,维护整个市场竞争自由才是目的。正如反垄断法,虽然从表象上看它干预了某些企业的自由,但这种干预与其说是对自由企业体制本身进行限制,还不如说是用来扩大企业在市场上的总体自由。[26]
  
  (四)国家干预有利于推动政府职能转变
  
  有一种观点认为,中国经济体制改革的方向已确立为社会主义市场经济体制,应当与国际经济一体化和自由化的潮流相一致,政府职能改革的方向应当是淡出政府作用并与管制脱钩。让市场机制有更多发挥作用的空间,从而认为强调国家干预就意味着国家权力的扩张,这与时代潮流是相违背的。这种逻辑推理恐怕也值得推敲。
  
  从理论上讲,国家干预与市场机制并不是根本对立的,我们所坚持的国家干预只能是尊重市场机制的干预,这种干预不但不会阻碍市场机制发挥作用,相反是要促进市场机制作用更有效的发挥。事实上,我国正在推行的政府职能转变,其总的思路是从全能政府转向有限政府,由神秘政府转向阳光政府、由任性政府转向诚信政府、由权力政府转向责任政府、由管制型政府转向服务型政府、由主要依靠政策手段治理的政府转向主要依靠法律手段治理的政府。而这种转变,在很大程度上是因为政府具有与生俱来的干预责任,完善这种干预责任,不能不是一个对人民负责的政府所应当采取的作为。
  
  从实践的角度看,政府职能转变是有进有退,即市场能办好的事就由市场去办,市场办不好的事政府不但要管而且必须管好。党的十六大强调指出“健全现代市场体系,加强和完善宏观调控。完善政府的经济调节、市场监管、社会管理和公共服务的职能,减少和规范行政审批。要把促进经济增长,增加就业,稳定物价,保持国际收支平衡作为宏观调控的主要目标”。[27]党的十六届三中全会进一步指出“继续改善宏观调控,加快转变政府职能。进一步健全国家计划和财政政策、货币政策等相互配合的宏观调控体系。加强国民经济和社会发展中长期规划的研究和制定,提出发展的重大战略、基本任务和产业政策,促进国民经济和社会全面发展,实现经济增长与人口资源环境相协调。加强对区域发展的协调和指导,积极推进西部大开发,有效发挥中部地区综合优势,支持中西部地区加快改革发展,振兴东北地区等老工业基地,鼓励东部有条件地区率先基本实现现代化。”[28]而党的十七大也强调,要深化财税、金融等体制改革,完善宏观调控体系。要发挥国家发展规划、计划、产业政策在宏观调控中的导向作用,综合运用财政、货币政策,提高宏观调控水平。[29]这表明,在完善社会主义市场经济体制的今天,政府的经济职能不仅不会弱化,反而会加强。“坚持以人为本,树立全面、协调、可持续发展观,促进经济社会和人的全面发展”的科学发展观,强调坚持以经济建设为中心,坚持经济社会协调发展,坚持城乡协调发展,坚持区域协调发展,坚持可持续发展,坚持改革开放,坚持以人为本的思想,也无不体现了政府在其中的主导作用,而这种主导作用,又是通过加强政府的社会经济职能来实现的。这无疑给经济法带来了新的发展机遇和挑战。
  
  以上分析表明,国家干预与政府职能转变是互为依存的,政府的有效干预,必然要求政府职能转变,同时,政府职能转变又必须以法治为前提,以防止职能变迁中权力异化.从这个意义上讲,国家干预理论与政府职能转变并不矛盾,相反有利于推动一个理性政府的职能朝着能够促进国民经济快速健康发展的方向转变。
  
  
  参考文献:
  
  [1]根据国务院2008年2月28日发布的中国政府首部《中国的法治建设》白皮书,中国特色社会主义法律体系包括七个法律部门,分别是:宪法及宪法相关法,民法商法,行政法,经济法,社会法,刑法,诉讼与非诉讼程序法。
  
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  [27]江泽民.全面建设小康社会,开创中国特色社会主义事业新局面,中国共产党第十六次全国代表大会报告.
  
  [28]中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定
  
  [29]胡锦涛:《高举中国特色社会主义伟大旗帜为夺取全面建设小康社会新胜利而奋斗》,中国共产党第十七次全国代表大会报告。
  
  
  
  
  OntheStateInterventionintheContextofEconomicLaw
  
  LiChangqi
  
  (SouthwestUniversityofPoliticalScienceandLaw,Chongqing,400031)
  
  Abstract:Thequestionofwhatthebasicattributeofeconomiclawishasalwaysbeenoneofthebonesofcontentionineconomiclawresearch.Thispaper,throughthesemanticinterpretationofstateintervention,provesthatstateinterventionisacontinuoushistoricalprocess,andonthebasisofanalysisoflegaltextsofthesateinterventionclarifiesthatthebasicattributeofeconomiclawisstateinterventiononsocialandeconomiclife.Then,fromthepositiveangle,thispaperexploressituationsinwhichtheChinesepeoplebenefitedfromstateinterventionandquotedtheevaluationsofforeignscholarsabouttheperformanceofstateinterventioninChina.Finally,thispaperproposessomenotionsofimprovingtheoperationalmechanismofthestateinterventioninChina.
  
  Keywords:economiclaw;neededstateintervention;economicinterventionpower
  
  
  (本文发表于《重庆大学学报》社会科学版2008年第4期)
  
  

本文网址:http://qiduojun.csu.edu.cn/jichulilun/1089.html
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