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金融危机下竞争政策变化的比较考察和机理剖析

作者:应品广 来源:《经济法论丛》第18卷 日期:2014-4-10 11:03:57 人气:65 加入收藏 评论:0 标签:

摘要:历史上的经济衰退总是伴随着竞争政策的放松甚至废弃,但是如今的这场危机并未在主要国家和地区造成竞争执法的实质性衰退,在有的国家如美国甚至明确地加强了竞争执法。究其原因,主要在于认识到了放松竞争执法可能给经济恢复造成的不利影响。因为以经济衰退为借口的反竞争行为在危机时刻必然是不减反多,必须依靠竞争政策的实施进行有效抵御;竞争政策也有必要成为一道维护市场竞争机制的防火墙,防止政府强化监管和加强调控给市场竞争带来的负面影响。面对我国短暂的竞争执法历史以及政府介入经济运行的一贯传统,在目前的形势下,更应该坚持竞争政策有效实施的底线,关注政府主导式的反竞争行为可能给竞争性市场结构带来的扭曲和影响。
关键词:金融危机;竞争政策;产业政策;政府主导

   由美国次级贷款问题引发的金融危机迅速地席卷了全球,各国纷纷出台了以担保、注资、投资和产业振兴为主要特色的经济拯救和刺激计划。在经济持续衰退和政府不断加强经济干预的特殊背景下,为了刺激经济恢复并与政府的其他政策相协调,竞争政策是否有必要放松执行甚至让位于以产业政策为主的其他经济政策,已经是摆在各国政府面前的一个问题。在历史上,“任何危机时期,反垄断似乎都是一个国家无法负担的奢侈品”。[1]但是从目前的情况来看,尽管金融危机下的竞争政策在不同国家呈现出了不同的版本,但是并未出现竞争政策全面放松的迹象,在有些国家甚至出现了加强竞争政策执行的情况。然而,仍然不可否认的是,竞争政策实施的各种版本都反映了在金融危机下,竞争政策与以产业政策为主的政府管制和调控措施之间存在的内在冲突。
   一、各国竞争政策变化的不同版本
  (一)英国:金融稳定成为反垄断审查的豁免因素
    英国竞争政策的变化主要体现在2002年《企业法》的修订,该修订使得“英国金融系统的稳定”成为公共利益的考量因素,并可以据此豁免合并的反垄断审查。按照《企业法》的规定,当合并涉及公共利益问题时,国务秘书有权进行干预并进行审查。原本《企业法》第58条只指明了一种公共利益案件,即与国家安全有关的案件,但是新的修订使得与金融系统的稳定有关的案件明确成为了《企业法》上所称的公共利益案件。这直接加强了国务秘书在金融市场合并案件中的话语权,间接地削弱了公平贸易局和竞争委员会的竞争执法权。
  整个事件起源于Lloyds公司对HBOS公司的收购。Lloyds和HBOS都是在英国开展业务的金融服务公司,2007年两者在英国的营业额分别达到了180亿和42.5亿英镑。收购协议是在2008年9月达成的,此时正是在全球金融危机蔓延的时刻。根据英国竞争法的相关规定,该合并要提交公平贸易局进行反垄断审查。2008年9月18日,国务秘书根据英国2002年《企业法》之规定,针对该合并向公平贸易局(OFT)发出了干预通知(the intervention notice),指出英国金融系统的稳定应该成为《企业法》第58条所规定的公共利益考量因素,由此与合并的反垄断审查直接相关,要求公平贸易局在2008年10月24日之前向国务秘书提交一份分析报告。公平贸易局如期提交了报告,认为收购很可能会导致限制竞争的结果,应该交由竞争委员会展开进一步调查。与此同时,英国政府引入了一项法律议案,拟将“英国金融系统的稳定”作为一项特别因素,纳入到2002年《企业法》第58条关于公共利益的考量之中。该议案最终获得了议会通过,并于公平贸易局向国务秘书提交报告的当天正式生效。根据最新的法案,2002年《企业法》第58条第2C款之后新增了第2D款,将“保持英国金融系统的稳定”作为该条所称之“公共利益”的考量因素。[2]2008年10月31日,国务秘书根据新的条款,决定不再将该合并案提交竞争委员会做进一步调查。在长达9页的决定中,国务秘书Lord Mandelson引用了大量来自英格兰银行、英国金融服务管理局和英国财政部的建议,阐述这一并购交易给英国金融系统的稳定所带来的好处要超过并购可能带来的反竞争影响,因此该项决定是符合公共利益的。[3]但是国务秘书的决定在竞争上诉法庭受到了挑战。一群账户持有人、银行雇员和商业人士组成了所谓的“合并行动小组”(Merger Action Group),向竞争上诉法庭提起了诉讼,认为金融服务管理局的观点充满了事实和法律的错误,而国务秘书对这样的观点过分依赖,滥用了其职权,忽视了原本应该优先考虑的公平贸易局的观点。但是诉讼最终于2008年12月10日被驳回了。[4]
   这一系列争议的核心实际上反映了代表竞争政策执行的公平贸易局和代表政府管制和产业政策执行的英国金融服务管理局之间对于合并事件的不同态度。现在的问题是,国务秘书在将来是否还会依靠修订后的第58条主张其权力,以及修改法律并将金融市场的稳定作为“特殊考虑”,是否会对以后的竞争法实施产生深远影响。
  (二)欧盟:规则不变,执行灵活
   自金融危机爆发以来,欧盟和各成员国都已经采取了一系列的紧急行动。比如欧盟委员会在2008年9月26日就通过了《欧洲经济复兴计划》(A European Economic Recovery Plan),[5]希望一方面通过短期措施刺激需求、增加就业并重拾市场信心,另一方面通过“有效投资”取得长期的经济增长和持续放入。各成员国更是纷纷出台了一系列的国家援助(state aid)计划,对本国的金融机构进行担保、注资和重组。实际上,国家援助即便在经济正常运行时期也是不可避免的,欧盟27个成员国每年的国家援助资金就至少在500亿欧元以上。[6]但是在经济衰退时期,国家援助的范围和规模都大大提升了。目前各成员国提出的注资计划已经超过了2万亿美元,远远超过了美国7000亿美元的救市规模。在这样的特殊形势下,委员会目前已经批准了一系列支持金融稳定的援助计划,包括丹麦、芬兰、葡萄牙、爱尔兰、荷兰、瑞典、法国和意大利的担保计划、西班牙的注资计划以及德国、英国和希腊的一揽子援助计划等。[7]国家援助在欧盟层面的迅速地通过很容易让人怀疑委员会对欧盟竞争法上国家援助规则的实施已然成为了“橡皮图章”式的运动,在金融危机下无法真正发挥其应有的功能。委员会的通告中也指出:考虑到金融危机的严重性和对成员国经济的巨大影响,委员会认为特定种类的国家援助在一定期限内实施是正当的,经过欧共体条约第87条(3)(b)的审查,可以宣布为与共同体市场相协调。[8]
但是很难据此认为欧盟实际上已经放松了竞争政策的执行。欧盟对国家援助计划的竞争审查和批准更多地体现了竞争政策实施上的灵活性,而非为了迎合金融危机放松了竞争政策的执行。欧盟也确实对一些违反国家援助规则的援助计划发起了挑战:比如爱尔兰政府曾经宣布过一项银行担保计划,只支持那些母公司位于爱尔兰的银行,给母公司位于国外的爱尔兰银行造成了损失。欧盟层面通过与爱尔兰政府协商,明确了这一结果是任何一方都不想看到的,从而对援助计划进行了改变。[9]实际上,为了应对金融危机下国家援助的特殊形势,欧盟委员会在2008年10月13日就专门发布了《委员会通告:当前金融和经济危机下关于金融支持的国家援助临时框架》(以下简称《临时框架》),对国家援助的原则、条件、期限以及调整措施等做出了规定。[10] 2009年2月25日,根据国家援助规则在金融危机形势下的实际实施情况,委员会又通过了《临时框架》的修正案,[11]更加明确地指出“成员国在向委员会申报国家援助计划时,必须证明所进行的国家援助对矫正成员国严重的经济失调是必要的、适当的和均衡的”,并对很多具体衡量标准做出了修正。为降低国家援助对相关市场的竞争者、其他行业以及其他成员国的竞争扭曲,欧盟在金融业救助行动中主要强调了以下竞争政策:(1)客观标准和非歧视原则。成员国境内所有的金融机构以及在成员国有重大经营活动的机构都应包括在债务担保计划内。(1)国家援助措施的临时性和有限性。国家援助是在欧盟金融市场功能受到破坏的特殊情况下实施的,属临时性的紧急措施。债务担保、注资规模等应限制在最小范围,如债务担保以小额存款为主。(3)制订相应的保障措施。包括:成员国的担保和注资计划需经欧盟批准;成员国每六个月对担保计划进行一次审议并将结果报欧委会;约束金融机构的行为,包括限制银行在广告中提及受到国家担保,禁止利用国家资金进行商业扩张、股权买卖以及为管理层安排新的股票期权等。欧盟还对成员国进行金融机构强制清算、本国中央银行资金及其他资金介入时应掌握的原则做出了规定。[12]
   与国家援助规则一样,委员会也打算“继续适用现有的合并规则”,因为“不管是从短期的金融稳定还是从中期竞争性市场结构的维护来看,合并规则的(继续)适用都能够对消费者福利进行全方位的保护”。[13] 但是在具体实施过程中,也可以采取灵活性措施。欧盟委员会已经声明,在“紧急情况或没有假定的竞争影响的情况下”,[14]将对《关于企业集中控制的理事会第139/2004号条例》(《合并条例》)第7条采取变通性的执行方式。[15] 这实际上加速了合并交易的执行,一定程度上成为了政府援助计划的一部分。比如,在等待委员会合并批准的期间内,BNP Paribas公司就已经开始视察Fortis Bank Belgium公司的股票交易情况,并对其进行了实质性的注资,以维持其业务运行。再者,虽然委员会很少可能会缩短合并申报的期限,但是它完全可以在申报内容和申报材料的要求上放宽要求,减轻合并交易当事人的申报负担和举证负担。[16]
   因此,尽管并未有明确的官方指示或结论,但是通过考察欧盟自金融危机爆发以来竞争政策实施的情况,可以得出欧盟层面的竞争政策执行上基本上遵循了以下两大思路:第一,面对与金融危机有关的竞争问题,确保规则实施的一致性与稳定性,防止对欧盟统一市场造成扭曲和破坏;第二,在竞争规则的实施过程中赋予实施主体充分的灵活性,以期为委员会和各成员国介入危机处理提供最大可能性和合法空间,为市场经营者树立信心。概括来说,就是竞争政策的基本规则不变,但是执行上可以相对灵活。正如欧盟委员会负责竞争事务的委员Neelie Kroes多次提及的,“竞争规则是解决危机的一部分,而不是问题的一部分”。[17]但是欧盟层面确实遭遇了化解金融危机的两难困境:一方面要支持成员国政府介入经济,因为国家援助已经成为拯救金融危机不可避免的方式;另一方面又要保持行动的整体一致性,防止对一体化经济造成影响。
   (三)美国:竞争政策的全面加强
   相比于布什政府,可以毫不夸张的说,奥巴马政府在竞争政策的实施问题上已经呈现出了全面加强的味道。在还是总统候选人的时候,奥巴马就已经表示一旦当选,他将领导他的政府“加强反托拉斯执行”。[18]新一届的司法部反托拉斯局和联邦贸易委员会也充满了积极执行反托拉斯法的人士。联邦贸易委员会即便是在布什政府下也是积极执行反托拉斯法的典范,而新任主席Jon Leibowitz也已经明确表态,联邦贸易委员会在反托拉斯执行上将继续保持一致。[19]司法部反托拉斯局在过去的八年中一直被认为是反托拉斯执行的保守派,但是以Christine Varney为首的新一届的反托拉斯局也已经开始转换风向标,迈向更加严格执行反托拉斯法的道路。最典型的例证莫过于新上任尚不到半个月,Christine Varney就宣布撤回上一届反托拉斯局发布的一份报告,认为这份名为《竞争和垄断:谢尔曼法第2条下的单一企业行为》的报告为政府的反托拉斯执行设置了太多障碍,对原本应受第2条约束的特定行为过于谨慎。[20]而这一报告是上一届的司法部和联邦贸易委员会历时一年,举行一系列的公开听证会,广泛听取了律师界、经济学界、学术界以及商业代表的意见后制定的,意在为企业、消费者以及政策制定者提供反托拉斯法下单一企业行为的分析框架。[21]正如有学者指出的,上一届反托拉斯局在反托拉斯执行上的失败和所产生的影响使得新一届的反托拉斯局“必须在健康的市场竞争和反托拉斯执行之间重新恢复平衡”,而以下四个目标将带领反托拉斯局走向一个成功的道路:第一,在经济衰退时期创造一套渐进的反托拉斯执行体制;第二,调整过去八年反托拉斯执行的缩水趋势;第三,放弃上一届司法部的单一企业报告;第四,回复司法部提起合并诉讼的能力和勇气。[22]
   但是伴随竞争政策的加强趋势,美国政府的经济拯救计划也在层层推进。为应对金融危机,美国国会于 2008 年 7 月 30 日通过了《住房和经济恢复法案》,宣布拨款 3000 亿美元在联邦住宅管理局管理下成立专款专用基金,为 40 万个逾期未缴贷款的家庭提供担保。时任美国总统布什又于 2008 年 10 月 3 日签署了《紧急经济稳定法案》(Emergency Economic Stabilization Act),美国国会授权政府动用多达 7000 多亿美元的资金向处于困境之中的金融机构购买房贷支持债券以及其他债券,主要目的是为了恢复金融系统的流动性和稳定性,增强投资者信心,保护存款人的资金安全,稳定房价。[23]有人甚至认为《紧急经济稳定法案》是美国自经济大萧条(Great Depression)以来对金融市场采取的最大政府干预行为。根据该法案,美国政府将一改以往“放任”的态度,而在美国资本市场中发挥主导作用。[24]但是奥巴马上台之后,也紧接着出台了《美国复苏与再投资法案》(American Recovery and Reinvestment Act)。该法案计划在2009年到2019年投入7872亿美元,主要针对减税、政府财政纾困、健康医疗和教育科研投入、以及交通运输和房屋城市发展。其中,在2009年将投入1849亿美元,占2009年名义GDP(根据美国国会预算办公室的预计)的1.3%。[25]奥巴马在2009年4月13日的一次演讲中表示,他相信《美国复苏与再投资法案》已经开始奏效且在预算之内,并且政府已经批准了超过2000个的基础设施建设项目。[26]
   然而,在政府大规模介入经济的形势下,美国的竞争执法机构并没有在竞争执法上有所退却。美国竞争执法机关的基本态度是,在政府为如此众多的行业或产业提供直接经济援助的情况下,反垄断执法机构必须确保这些行为并非是反竞争的或欺骗性的行为。比如,司法部反托拉斯局于2009年4月13日发起了一项“经济复苏行动”(Economic Recovery Initiative),目标直指经济刺激花费中的欺诈和共谋行为。正如反托拉斯局已经指出的,“《美国复苏与再投资法案》提供了超过5000亿美元的资金用于各种计划,目的是为了恢复美国的经济,保护和创造就业,并投资于美国的未来。但是一旦大规模的资金,比如与该法案有关的各类资金快速地被支出,共谋和欺诈的潜在风险也急剧增加了。”[27]因此司法部的态度是明确的:保持市场的竞争性在经济衰退时期并非比在经济正常时期更不重要。[28]
   因此在美国,尽管政府为了应对金融危机通过了各种形式的经济刺激或拯救方案,对市场经济进行了介入和管理,但是竞争政策始终在确保各种方案的公平性和竞争性方面发挥了至关重要的作用。
   (四)中国:产业政策的大幅扩张
   为了应对金融危机,中国政府同样出台了一系列的政策措施:在财政政策上,降低了住房交易税费,开始单边征收证券交易印花税,并暂免征收存款利息税;在货币政策上,重启了央行中期票据发行,取消了银行信贷约束,多次下调存款准备金率和存贷款基准利率;在投资政策上,先是出台了4万亿的投资计划,随后全国上下各种投资项目迅速展开,比如陕西39天内开建了9个高速公路项目,天津滨海新区2009年将投资1150亿元建基础设施,等等。[29]在产业政策方面,更是先后出台了十大产业振兴规划和文化产业振兴规划,而这些规划大多将企业的联合和集中作为应对金融危机的有效方式。比如《石化产业调整和振兴规划》的主要任务中有一项即是支持企业联合重组 ,要求“推动大型石化集团开展战略合作,优化产业布局和上下游资源配置,增强国际竞争力……支持有实力的企业开展兼并重组,扩大产业规模,做强高端石化产业。”《装备制造业调整和振兴规划实施细则》中,推进企业兼并重组也成为一项重要的政策措施,表述为“制定鼓励境内企业跨地区、跨行业、跨所有制重组的政策措施……对重组企业发行股票、企业债券、公司债券、中长期票据、短期融资券以及申请贷款等予以支持;对境内企业并购境外制造企业和研发机构,可给予相关项目贷款贴息支持。鼓励金融机构在风险可控的条件下开展境内外并购贷款业务。”2008年12月9日,中国银监会发布了《商业银行并购贷款风险管理指引》,正式对并购贷款开闸,进一步推动了政府主导式的兼并重组。
   我国推行的各种经济刺激方案和产业振兴规划明显的表现出了“政府主导”的特色,并且是通过选择重点产业和重点支持国有企业的方式推动经济的增长。在目前的形势下,“选择赢家”的政府主导式产业政策很可能导致“国进民退”的后果,并造成危机结束后市场竞争结构的强烈扭曲。实践表明,“许多行业改革以来高速发展的过程,就是不断突破政府有关部门预测、脱离其规划、摆脱其干预的过程。如果政府的干预大部分得以实现,这些行业的发展就会被延迟许多。”[30]而面对这些问题,我国的竞争政策并未发挥其应有的功能。尽管在法律层面,我国已经拥有了《反不正当竞争法》和《反垄断法》,但我国实际上尚未形成完整的或有体系的竞争政策。这可能有两方面原因:一是我国拥有竞争性法律和规定的历史还很短,即便从1980年我国颁布第一个有关竞争的行政法规《社会主义竞争的暂行规定》开始起算,我国拥有竞争政策的时间也还不到三十年。二是我国竞争执法机构存在分立执法的情况,导致了没有一个统一的机构在危机情况下能够或者愿意发出自己的声音。可以说,在目前的中国,竞争政策并未发挥其应有的作用,惟有产业政策大行其道。
   二、竞争政策变化背后的机理剖析
   (一)放松或加强竞争政策的背景和理由
   金融危机下的经济衰退、出口降低、失业率上升,全都指向了一个加强政府管制的理由:市场失灵。尽管竞争政策也是政府调节经济的一种方式,但是与其他政府管制方式不同,竞争政策以笃信自由竞争为其政策前提,因此它的加强实施无疑会对政府管制和调控形成反作用。而在当前形势下,政府的不作为几乎是不可能的。为了缓解经济衰退、刺激就业以及回复市场信心,政府的紧急救助不可避免,而全世界各国政府也正是如此行动的。以合并为例,受金融危机的影响,2008年的全球合并交易量已经比2007年下降了13%,交易值更是下降了35%;2009年的并购交易将会持续低迷,已经有价值4437亿美元的并购交易被迫搁浅,与2008年同期相比下降了34%。[31]因此在有些人看来,推进合并交易已经成为“政府和机构投资者在当前形势下(化解金融危机的)一个方式”[32] 在国内,也有学者认为,在金融危机期间产业政策应当优先适用,根据反垄断法做出的裁决还应当进行产业政策审查,反垄断法的实施应当为产业政策服务。[33]
   但是更多的人开始反思历史上衰退时期的竞争政策不作为给经济恢复造成的不利影响,这种反思给美国和欧盟的竞争政策实施带来了与历史上截然不同的态度。比如在美国30 年代的大萧条时期,政府出台了《国家工业复兴法案》,允许成百上千的产业通过建立各种共谋协议的方式抵御经济衰退,政府的竞争执法机构不但对此视而不见,反而参与了这些共谋协议的执行。[34]有人认为,新政时期的这种卡特尔化政策,是“1934-1939年美国经济恢复缓慢的一个重要因素,导致了当时实际产出与潜在产出之间60%的缺口”,[35]使美国的经济恢复付出了极高的代价。美国反托拉斯局局长Christine Varney对此已经明确表达了美国司法部在这个问题上的态度:“从历史中我们能够学到两点:第一,并不存在市场竞争的有效替代方式,特别是在经济衰退时期;第二,作为政府在经济危机下确保市场竞争的一种方式,积极的反垄断执行应该起到关键的作用。”[36]欧盟委员会负责竞争事务的委员Neelie Kroe也表达了几乎相同的观点:“竞争规则的一贯执行是必要的,因为已经有研究表明,美国罗斯福新政时期将反垄断法束之高阁的做法足足使美国的大萧条延长了七年时间。”[37]
   况且,竞争政策作为间接性的“政府管制”方式,与政府直接管制和政府在宏观经济领域的调控之间是存在着巨大差别的。与政府直接管制相比,竞争政策并未给市场设定任何特定的目标;竞争政策若有目标,也是体现在促进竞争和保护消费者福利。与宏观调控相比,竞争政策是在微观领域促进市场竞争,维护竞争性的市场结构;而宏观经济调控是通过财政、货币和产业政策的手段缓解经济周期性影响,抑制通货膨胀或紧缩,以及促进就业。如果说在金融危机形势下,加强金融市场的直接管制和宏观调控是有必要的,那么竞争政策的有效实施就更有必要。首先是,伴随着经济萧条和市场机会的减少,经营者为了保持经营利润将更有动力达成共谋或协调;拥有市场支配地位的企业为了打击竞争对手,也更倾向于实施排他性的垄断行为;危机情况也为企业并购和集中提供了很好的借口和理由。而所有这些——垄断协议、滥用市场支配地位以及经营者集中,都将阻碍而非促进经济的有效增长。其次是,面对着政府直接管制和宏观经济干预的加强,竞争政策必须在维护市场竞争机制方面起到平衡协调的作用,防止政府强化监管和加强调控给市场竞争带来的负面影响。面对我国短暂的竞争执法历史,以及政府介入经济运行的一贯传统,我国在竞争政策的实施问题上更须采取积极的态度。正如有学者指出的,东亚国家和地区长期实施产业政策带来了严重的后遗症, 一旦国内外市场环境突然出现较大的变化,这些经济中的结构性缺陷就暴露无遗,被持续的经济增长所长期掩盖的结构性矛盾最终集中爆发,并在东亚国家和地区之间连续传导直到演变成了亚洲金融危机。[38]若在当前危机情况下过度依赖于产业政策,而不注重竞争政策对于市场行为和市场结构的有效调节,很可能在下一场危机来临时,由于结构性矛盾的加剧而出现更严重的衰退。
   (二)竞争政策变化背后的配套理念和机制
   各国竞争政策的变化以及与其他经济政策的关系实际上还与各国市场经济的体制和理念息息相关。
   第一,民主立法机制。尽管在金融危机下竞争政策变化的宽严程度不同,但是西方各国都是通过立法的方式对这种变化加以体现,以实现竞争政策的强制力和有效性。即便是各种经济刺激方案的出台,也体现了民主立法的特色。比如美国的《紧急经济稳定法案》第一次提交众议院表决时遭到了否决,后来增加了多项加强对纳税人利益保护的措施之后,才最终得以通过了。而中国产业调整振兴规划只是“国务院原则通过”,并未提交立法机关进行讨论,也未公布详细的规划细节。有关方面给出的解释是:“因为有关各部门要对国务院常务会议上要求修改的内容继续完善,另外,因推出的产业政策涉及多个部门,相关政策在进一步的测算和协商中,待……完善后,相继推出。”[39]这无疑减弱了规划的合法性和说服力。
   第二,协调监督机制。一方面,竞争政策与政府刺激经济的其他政策之间需要存在相互协调和监督,比如欧盟委员会对各国国家援助措施的竞争性审查,以及美国司法部对政府刺激经济法案所涉各种措施的竞争性审查。另一方面,各种经济刺激方案内部也有必要存在协调监督,比如美国《紧急经济稳定法案》尽管授权政府可以动用7000亿美元的救市资金,但是直接可以动用的只有2500亿美元,1000亿美元需要获得总统批准方可投入,而剩下的2500亿美元则需经过国会批准之后才能动用;此外还成立了包括金融稳定监管委员会在内的多个监管组织,监督各种救助计划的有效实施和实际运行情况,并须向国会定期报告。我国尽管也建立了扩大内需中央投资项目的监督保障体系,比如成立了“中央扩大内需促进经济增长政策落实检查工作领导小组”,并对各种项目进行专项审计和审查,但是相比于美国国会和行政并行的“双轨制”监督方式,我国的监督模式仍属系统内部的单轨制监督模式,能否真正形成有效制约仍然值得怀疑。而且在我国,尚未有对产业竞争进行竞争性审查的案例和迹象,发改委同时作为竞争政策和产业政策的执法机关如何在两者之间平衡协调也仍然带着巨大的问号。
   第三,退出机制。任何政策都有一定的有效实施期限,从政策制定实施的实效性来看,产业政策在某一个时期是有效的但发展到新的时期和阶段则又会变成无效的。[40]我国的十大产业振兴规划在这一方面已经所有体现,都规定了2009年至2011年的三年规划期。但是一切公共资源的投放都会形成一定的利益集团,政府对产业的投入和援助也必然改变市场结构;而一旦形成固定的利益集团和市场结构,要重新恢复就相当困难。金融危机也许很快即将过去,比如一份来自National Association for Business Economics的研究报告指出,随着经济稳定迹象的出现,今年下半年的经济恢复将会“平稳”展开,经济增长将会回弹。[41]但是政府投入所形成的固有结构已经很难扭转。在我国政府主导式的经济刺激方式下,无疑需要更加关注危机缓解过程中“国进民退”以及政府干预下市场垄断行为的加剧问题,否则一旦危机消退,所形成的垄断性市场结构和与之相伴的利益集团将对经济的持续健康发展构成有力阻碍。
   第四,自由市场理念和统一大市场目标。西方国家在此次危机中对竞争政策的坚持本质上还来自于对自由市场理念的笃信。尽管从表面上看,金融危机的爆发暴露了市场本身的缺陷,但是在很多人看来,“金融部门所爆发的危机与其说是竞争性市场的失败,毋宁说是政府管制的失败”。[42]实际上,查看国外的研究成果可以发现,绝大多数的观点都认为金融危机是由于金融管理方面出现了问题,而非市场竞争本身出现了问题。面对美国司法部和联邦贸易委员会大肆加紧竞争执法的态势,甚至已经有学者开始担心竞争政策的过紧实施同样也会给自由竞争的市场带来不利影响。[43]因为从本质上看,竞争政策也表现为政府对于经济的介入和调节。在欧盟层面,则是建立和维持欧盟统一大市场的目标在实质意义上指导了欧盟竞争法的实施。欧盟坚持竞争执法原则性和灵活性统一的策略,表达了欧盟委员会这样的意愿:要对现有形势做出有效回应,承认各国介入经济的合法性和有效性;同时保持法律的稳定性,使得成员国在处理危机时不得不考虑一体化经济这样一个“欧洲利益”。竞争政策的实施无疑是确保“欧洲利益”的一个有效手段。而我国并未有自由市场之传统,也未有竞争性审查之冲动,自然导致了竞争政策在危机时刻更加失去话语权。
   三、评价和总结
   尽管从历史上来看,每次经济萧条总是伴随着竞争执法的衰退,但是目前的这场危机并未在西方主要国家和地区形成这样的共识。恰恰相反,大多数国家都明确表达了在危机下加强竞争执法的必要性和重要性。即便承认某些时候市场的稳定和信心比保持竞争性的市场结构更加重要,也是通过立法的方式对现有竞争政策进行修订,以取得政策实施的合法性和有效性。我国的竞争政策实施才刚刚起步,而以产业政策为代表的政府管制和调控措施已经历史久远。在目前的金融危机冲击下,更应该坚持竞争政策有效实施的底线,预防政府过度介入可能造成的系统风险。实际上,不管是从历史实践还是从理论解释上来看,利用市场竞争填补政府强化监管、扩大援助伴随而来的负面影响,要比完全性的政府介入可靠得多。在经济衰退时期,政府在投入大量资源进行经济刺激的情况下,仍然要在以下几个方面有所警醒。第一,政策变化的底线是市场失灵,一旦市场机制得以恢复,政府应自动退出,因为政府失灵所造成的损害可能比市场失灵要大得多。第二,政策变化的方式应以立法为主,而不能表现为纯粹的政府政策,否则在合法性上将引起争议,并阻碍政策的有效实施;第三,政策的变化应体现协调和监督机制,一方面各种经济刺激计划应具备协调和监督的内容,另一方面保障市场竞争的竞争政策与其他经济政策之间也必须建立协调机制;最后,在中国的当前体制下,应特别关注政府主导式的反竞争行为。当前的产业政策措施通过“选择赢家” 的方式带动经济的短期增长,很可能会扭曲竞争性的市场结构,并在长期内对经济的持续发展构成阻碍。正如有学者指出的,在政府这种“扶优扶强”的产业政策设计思路之下,政府鼓励或者默许的公共垄断或者私人垄断往往就成为了一国境内合法的经济存在。[1]而竞争政策本应该在这方面有所作为,否则竞争政策将名不副实,失去其本来存在的意义。

    Comparative Study and Mechanism Analysis of Competition Policy
               in the Context of Financial Crisis
Ying Pinguang
(East China University of Political Science and Law, Shanghai 200042, China)
Abstract: The economic recession in the history was always accompanied by relaxation or abandon of competition policy, but today's crisis is not experiencing substantive recession of competition policy enforcement in major countries and regions, in some countries, such as the United States, competition law enforcement is even strengthened explicitly. This is mainly resulted from the recognition that competition law enforcement could ease the adverse effects of economic recovery. Considering that anti-competitive conducts in times of crisis would increase inevitably, competition policy shall be relied on more to resist such anti-competitive conducts. Competition policy is also necessary to be a firewall to maintain the competition mechanism, to prevent the negative effects to market competition arising from the strengthening of governmental control and regulation. In the face of our country's short history of competition law enforcement and well-established tradition of government intervention in the economy, in the current circumstances, a more effective enforcement of competition policy should be adopted, and more attention should be paid to government-oriented anti-competitive conducts which may bring about distortions and negative effects to competitive market structure.
Key words: financial crisis; competition policy; industry policy; government-oriented


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[1] Daniel Crane,“Antitrust Enforcement during National Crises: an Unhappy History”, Global Competition Review, December 2008, available at: www.globalcompetitionpolicy.org (last checked on October 25,2009).
[2] See“The Enterprise Act 2002 (Specification of Additional Section 58 Consideration) order 2008”, available at:  http://www.opsi.gov.uk/si/si2008/uksi_20082645_en_1#f00001 (last checked on October 25,2009).
[3] Decision by Lord Mandelson, the Secretary of State for Business, not to refer to the Competition Commission the merger between Lloyds TSB Group plc and HBOS plc under Section 45 of the Enterprise Act 2002, October 31, 2008, available at: http://www.berr.gov.uk/files/file48745.pdf (last checked on October 25, 2009).
[4] See the submission available at: http://www.mergeractiongroup.org.uk/ (last checked on October 25, 2009).
[5] Communication from the Commission to the European Council, COM (2008) 800.
[6] Lowri Evans, “State aid in perspective Europe, UK and Wales”, available at: http://ec.europa.eu/competition/speeches/text/sp2008_10_en.pdf (last checked on October 25, 2009).
[7] Neelie Kroes, “EU State aid rules – part of the solution”, speech delivered at the EStALI Conference, Luxembourg, December 5, 2008, available at:
http://ec.europa.eu/competition/speeches/index_2008.html (last checked on October 25, 2009).
[8] Communication from the Commission — Temporary Community framework for State aid measures
to support access to finance in the current financial and economic crisis, Official Journal of the European Union, 22.1.2009.
[9] Neelie Kroes, “The State Aid Action Plan: a roadmap for reform and recovery”,Conference on "The new approach to state aids - Recent reforms under the State Aid Action Plan and next steps",Brussels, 21st November 2008,available at:
http://europa.eu/rapid/pressReleasesAction.do?reference=SPEECH/08/634&format=HTML&aged=0&language=EN&guiLanguage=en (last checked on October 25, 2009).
[10] Communication from the Commission - Temporary framework for State aid measures to support access to finance in the current financial and economic crisis, OJ C83 of 07.04.2009.
[11] Communication from the Commission - Amendment of the Temporary framework for State aid measures to support access to finance in the current financial and economic crisis, available at: http://ec.europa.eu/competition/state_aid/legislation/atf_en.pdf (last checked on October 25, 2009).
[12]《欧盟竞争政策与金融危机应对》,来源于商务部网站:http://fldj.mofcom.gov.cn/aarticle/d/200812/20081205960979.html,最后访问日期:2009年10月25日。
[13] Neelie Kroes: “Dealing with the current financial crisis”, Address before the Economic and Monetary Affairs Committee, European Parliament, Brussels, October 6, 2008, available at:
http://ec.europa.eu/comm/competition/speeches/index_2008.html (last checked on October 25, 2009).  
[14] 同上注。
[15] 《合并条例》第7条规定,对“具有共同体规模的集中”或应由委员会根据第4条(5)进行审查的集中,在申报之前不得执行,申报后,直到委员会依第6条(1)(b),第8条(1)或(2)作出决定,或依第10条(6)作出推定,宣布其与共同市场相容之前,均不得执行。
[16] Ravichandran, Dr. Krishnamurthy, Effect of Financial Crisis over Mergers and Acquisitions in GCC Countries (March 15, 2009). Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=1360249 (last checked on October 25, 2009).  
[17] See Neelie Kroes, “Competition policy and the financial/banking crisis: taking action ”, open letter available at:  http://ec.europa.eu/commission/barroso/kroes/financial_crisis_en.html, as repeated, e.g., in Commission press-release IP/08/1453 of October 2, 2008, “State aid: Commission approves German rescue aid package for Hypo Real Estate Holding AG” and again on December 2, 2008 in a briefing with EU Economics and Finance Ministers (see MEMO/08/757).
[18] Leslie C. Overton, Ryan C. Thomas, Antitrust Enforcement in the Obama Administration, April 2009, Jones Day Commentaries, available at: http://www.jonesday.com/pubs/pubs_detail.aspx?pubID=S6176 (last checked on October 25, 2009).
[19] Remarks of Chairman Jon Leibowitz, 36th Annual Conference on International Antitrust Law & Policy, Fordham Competition Law Institute at Fordham Law School, September 24, 2009. Available at: http://www.ftc.gov/speeches/leibowitz/090924fordhamspeech.pdf (last checked on October 25, 2009).
[20] Justice Department Withdraws Report on Antitrust Monopoly Law, May 11, 2009, available at: http://www.usdoj.gov/atr/public/press_releases/2009/245710.htm (last checked on October 25, 2009).
[21] Justice Department Issues Report on Antitrust Monopoly Law, September 8, 2008, available at:
http://www.flwzdq.com/gwzhengfujigou/fa23597/index.htm (last checked on October 25, 2009).
[22] David Balto, Restoring Trust in Antitrust Enforcement, May 2009, available at: http://www.americanprogress.org/issues/2009/05/pdf/balto_antitrust.pdf (last checked on October 25, 2009).
[23] 朱小川:《美国<紧急经济稳定法案>评析及其借鉴》,《东方法学》2009年第3期。
[24] Josh Clark:《美国会怎么花7000亿美元救市资金?》,来源于:
http://money.bowenwang.com.cn/government-bailout.htm,最后访问时间:2009年10月25日。
[25] 胡艳妮:《美国复苏与再投资法案的内容与影响评析》,来源于:
http://www.topcj.com/html/3/HGSD/20090218/303178.shtml,最后访问时间:2009年10月25日。
[26] Remarks by the President and the Vice President on the American Recovery and Reinvestment Act, available at: http://tr.hjenglish.com/page/71277/ (last checked on October 25, 2009).
[27] Economic Recovery Antitrust Division, available at: http://www.usdoj.gov/atr/public/criminal/economic_recovery.htm (last checked on October 25, 2009)..
[28] Carl Shapiro, “Competition Policy in Distressed Industries”, Remarks as Prepared For Delivery to ABA Antitrust Symposium: Competition as Public Policy, May 13, 2009 , available at: http://www.justice.gov/atr/public/speeches/245857.pdf (last checked on October 25, 2009).
[29] 中国中央和地方政府所开展的各种经济刺激手段可参见人民网:
http://politics.people.com.cn/GB/8198/139293/index.html,最后访问时间:2009年10月25日。
[30] 汪小涓等:《体制转轨中的增长、绩效与产业组织变化——对中国若干行业的实证研究》,上海三联书店1999年版,第51页。
[31] Michael J. de la Merced, Anemic Recovery for Mergers and Acquisitions, N.Y. TIMES, Mar. 26, 2009, available at http://www.nytimes.com/2009/03/26/business/26merge.html
[32] Ravichandran, Dr. Krishnamurthy, Effect of Financial Crisis over Mergers and Acquisitions in GCC Countries (March 15, 2009). Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=1360249
[33]肖彦山:《国际金融危机与中国反垄断法实施——以竞争政策与产业政策和贸易政策的关系为视角》,载《石家庄经济学院学报》2009年第4期。
[34] Carl Shapiro,“Competition Policy in Distressed Industries”, Remarks as Prepared For Delivery to ABA Antitrust Symposium: Competition as Public Policy, May 13, 2009 , available at: http://www.justice.gov/atr/public/speeches/245857.pdf (last checked on October 25, 2009).
[35] Cole and Ohanian, “New Deal Policies and the Persistence of the Great Depression: A General Equilibrium Analysis”, Journal of Political Economy, 2004.
[36] Christine Varney,Vigorous Antitrust Enforcement in this Challenging Era, Remarks as Prepared for the Center for American Progress, May 11,2009,available at http://www.usdoj.gov/atr/public/speeches/245711.htm (last checked on October 25, 2009).
[37] Neelie Kroes:“EU State aid rules–part of the solution”, speech delivered at the EStALI Conference, Luxembourg, December 5,2008,available at:
http://ec.europa.eu/competition/speeches/index_2008.html (last checked on October 25,2009).
[38] 冯晓琦、万军:《从产业政策到竞争政策:东亚地区政府干预方式的转型及对中国的启示》,载《南开经济研究》2005年第5期。
[39] 《十大产业振兴规划的初衷与由来》,来源于:http://www.news365.com.cn/wxpd/wz/jcyd/200903/t20090318_2241433.htm,最后访问日期:2009年10月25日。
[40] 张向荣:《从美日两国看市场经济条件下产业政策的有效性》,《农村经济与科技》2007年第3期。
[41] See Economists:“Recession to End in 2009”, CNN MONEY (May 27, 2009), available at:
http://money.cnn.com/2009/05/27/news/economy/NABE_recovery_outlook/index.htm (last checked on October 25, 2009).
[42] Carl Shapiro,“Competition Policy in Distressed Industries”, Remarks as Prepared For Delivery to ABA Antitrust Symposium: Competition as Public Policy, May 13, 2009 , available at: http://www.justice.gov/atr/public/speeches/245857.pdf (last checked on October 25, 2009).
[43] Devlin, Alan James, Antitrust in an Era of Market Failure, (July 3, 2009). Harvard Journal of Law and Public Policy, Forthcoming. Available at SSRN: http://ssrn.com/abstract=1429539 (last checked on October 25, 2009).

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